Установлено, что название государственной функции или государственной услуги приводится дословно из перечня приоритетных регламентов, утверждаемых Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Если регламент не включен в такой перечень, название государственной функции или услуги берется из положения о федеральном органе исполнительной власти.

Административный регламент исполнения государственной функции включает в себя разделы: "Общие положения", "Административные процедуры". Административный регламент предоставления государственной услуги включает в себя разделы: "Общие положения", "Требования к порядку предоставления государственной услуги", "Административные процедуры".

При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти обеспечивает прежде всего устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ. Имеется в виду последовательность действий, исключение которых из административного процесса не приводит к снижению качества исполнения функции или предоставления услуги. Под избыточным административным действием понимается административное действие, исключение которого из административной процедуры позволяет добиться результата административной процедуры. Если устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий требует внесения изменений в нормативные правовые акты, то необходимо приложить к административному регламенту проекты соответствующих изменений.

Необходимо добиваться упрощения административных процедур и административных действий. Речь идет о сокращении количества документов, подлежащих предоставлению гражданами и организациями для получения государственной услуги; применении новых форм документов, позволяющих устранить необходимость многократного предоставления идентичной информации; снижении количества взаимодействий между гражданами (организациями) и должностными лицами государственных органов, в том числе за счет перехода к межведомственным согласованиям при предоставлении государственной услуги (принцип "одного окна").

Важное требование - персональная ответственность должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Ответственность должна быть закреплена в должностном регламенте.

Понятно, почему установлен строгий порядок проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов.

В то же время при разработке регламентов следует в полной мере учитывать систему правовых актов, которые действуют в данной сфере или готовятся. Это позволит освободить документы от вопросов, которые по своему характеру являются предметом регулирования законов, постановлений Правительства РФ, иных актов. Это касается терминов и определений, регулирования порядка введения или устранения процедур, решения вопросов компетенции и иных вопросов материального права (например, в положениях о федеральных министерствах). Следует точнее определить соотношение понятий "функция", "услуга", "действие", "работа". Поможет типология действий: правовые акты, документы, иная информация, расчеты, измерения, разъяснения, встречи-беседы, координация, проверки, анализ.

Регламентация вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти должна быть системной. Это означает, во-первых, обеспечение связи всех видов регламентов между собой, вплоть до функциональных и организационных распорядков работы и должностных регламентов; во-вторых, формирование системы регламентов на региональном уровне. В субъектах РФ надо избежать дублирования и шаблона и отразить присущую им специфику в управлении, не допуская в то же время недооценки общерегламентационных требований и нормативов. Тут требуются серьезные разработки.

Одновременно нужно организовать глубокое изучение государственными служащими всех уровней названных регламентов и их правильное использование. Произвольных отступлений от регламентов не должно быть, ибо речь идет о нарушениях государственной и трудовой дисциплины.

Глава 8. ПРИНЦИПЫ И ПОРЯДОК ПЕРЕДАЧИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ОРГАНАМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

--------------------------------

<*> В настоящей работе не рассматриваются вопросы передачи полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти, поскольку это иной предмет для исследования.

Идея взаимной передачи полномочий от федерального центра субъектам РФ и субъектами РФ - федеральному центру впервые была закреплена в Федеративном договоре от 31.03.1992. Однако в Конституции РФ эта новелла претерпела существенные изменения. Если в Федеративном договоре содержится норма о передаче полномочий органами государственной власти, то в Конституции РФ указывается на взаимную передачу осуществления части полномочий только органами исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Статьей 78 Конституции РФ закреплено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу по взаимному согласию осуществление части своих полномочий.

В последнее десятилетие вопрос о передаче полномочий в системе исполнительной власти решался при подписании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а соглашения об этом были неотъемлемой частью таких договоров <*>. Правовой основой передачи субъектам РФ тех или иных полномочий федеральных органов являлась ст. 11 Конституции РФ. Фактически это было распределением полномочий между органами исполнительной власти - федеральными и субъектов РФ - по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

--------------------------------

<*> Соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения могли быть подписаны и в период подписания Договора о разграничении полномочий, и в иное другое время после его подписания. Но в любом случае они являлись составной частью этого Договора. Например, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15.02.1994 назывался "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". А в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области от 12.01.1996 указывалось, что в целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Калининградской области по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции РФ и определенным данным Договором, органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти Калининградской области заключают соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения.

Необходимо различать "разграничение полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения" и "передачу осуществления части полномочий". По юридическому содержанию они различны <*>.

--------------------------------

<*> Необходимо отметить, что определения "разграничение полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения" и "передача осуществления части принадлежащих органам исполнительной власти полномочий" взаимосвязаны. И первое, и второе предполагает выполнение органом исполнительной власти именно тех полномочий, которыми они наделяются или которые им передаются. Однако, как уже указывалось, правовые основания для их применения различны.

Разграничение полномочий на основе вышеназванных договоров допустимо, когда органы власти вправе определять, по каким предметам совместного ведения они наделяются теми или иными полномочиями и какие именно полномочия по этим предметам осуществляются на уровне субъектов РФ. Причем подобное разграничение полномочий возможно, когда оно не закреплено в федеральном законодательстве.

Следует сказать, что закреплять те или иные полномочия за органами исполнительной власти договорным способом можно, во-первых, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, во-вторых, на основании договора о разграничении предметов совместного ведения.

В отличие от разграничения передача части полномочий между органами исполнительной власти возможна как по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и по предметам ведения Российской Федерации. Тем более, что передача части принадлежащих органам исполнительной власти полномочий допустима в случаях, когда те или иные полномочия уже закреплены за органами исполнительной власти (федеральными или субъектов РФ) Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (основными законами, уставами) и законами субъектов РФ.

Различается и контроль за надлежащим исполнением полномочий, переданных а) на основании договора об их разграничении <*> и б) по соглашению о передаче осуществления части полномочий.

--------------------------------

<*> Необходимо отметить, что Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" вопросы контроля за выполнением условий договоров и соглашений о разграничении полномочий не регламентировались. Данный Закон содержал норму о том, что стороны договора, соглашения могли предусматривать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, соглашения с возможностью возмещения ущерба. Однако это не означает, что за выполнением договоров и соглашений о разграничении предметов ведения не должно было осуществляться государственного контроля на федеральном уровне.

В первом случае контроль должен осуществляться не только сторонами, заключившими Договор и подписавшими Соглашение на основе такого Договора, но и Президентом РФ, Правительством РФ, иными органами государственной власти <*>. Во втором - органами власти, передавшими свои полномочия <**>, и Правительством РФ как высшим органом исполнительной власти, утвердившим своим постановлением Соглашение о передаче осуществления части полномочий.

--------------------------------

<*> Необходимо отметить, что ни в договорах о разграничении предметов ведения, ни в соглашениях о разграничении полномочий, как правило, не указывалось, кто вправе контролировать соблюдение договоренностей. Отсутствие положений о контроле привело к тому, что каждая из сторон, подписавшая документ, не отвечала за их неисполнение и, соответственно, договоры и соглашения чаще всего в полном объеме не исполнялись. В том числе и это обстоятельство способствовало прекращению практики распределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти по предметам совместного ведения только договорным путем.

<**> Согласно Закону об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти, заключившие соглашения о передаче части своих полномочий соответствующим органам власти субъектов РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий (п. 1 ст. 26.8).

I. Принципы передачи осуществления части полномочий между органами исполнительной власти

Право передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ конкретизировано п. 6 ст. 1, п. 1 ст. 3, ст. 26.8, иными статьями Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Данный Закон установил основные принципы <*> передачи осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ:

--------------------------------

<*> Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" были установлены несколько иные принципы: принцип конституционности, принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, принцип согласованности интересов Российской Федерации и интересов субъектов РФ, принцип гласности заключения договоров, соглашений. Принципы добровольности заключения договоров, соглашений и обеспеченности ресурсами, указанные в названном Федеральном законе, повторяются в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако в названном Законе отсутствует принцип гласности заключения договоров и соглашений. И как следствие, в настоящее время заключаемые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти нигде не публикуются, а опубликовывается лишь постановление Правительства РФ, их утвердившее.

принцип конституционной законности - передача не должна противоречить Конституции РФ, названному и иным федеральным законам, конституциям (уставам) и законодательству субъектов РФ;

принцип договорных отношений и добровольности в принятии части полномочий - федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать осуществление части полномочий по договоренности (по соглашению);

принцип правового равенства сторон - соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

принцип установления особенностей - соглашение заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;

принцип обеспечения переданных полномочий (их части) - в соглашении определяется порядок их финансирования (включая передачу необходимых материальных и финансовых средств);

принцип контроля за надлежащим выполнением переданных полномочий (их части) - федеральные органы исполнительной власти, передавшие часть своих полномочий соответствующим органам власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений;

принцип юридической ответственности - федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий (их части).

Вместе с тем в действующем законодательстве отсутствует регламентация иных принципов, на основании которых должна осуществляться передача полномочий (их части) от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, и принципов, на основе которых должны "строиться" соглашения о передаче полномочий.

Подобные принципы хотя и производны от основных (базовых), но должны быть закреплены и реализованы в соглашениях о передаче полномочий. Это:

принцип обеспечения единства исполнительной власти,

принцип децентрализации управления,

принцип организации управления,

принцип тесного взаимодействия и сотрудничества,

принцип недопустимости вмешательства в компетенцию друг друга,

принцип гласности и открытости,

принцип свободы выбора и обсуждения вопросов, составляющих содержание соглашений,

принцип реальности обеспечения принимаемых обязательств <*> и др.

--------------------------------

<*> Наличие специалистов, опыта, материально-технических ресурсов и т.п.

Для того чтобы определить, какой из производных принципов должен использоваться при передаче полномочий, необходимо определить, для какой цели (целей) планируется передать осуществление части тех или иных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ <*>.

--------------------------------

<*> Общеизвестно, что от целей, исходя из которых планируется передать осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, зависят и принципы, которые должны использоваться в соглашениях между органами исполнительной власти о передаче полномочий.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ в целях:

эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ,

обеспечения единства управления, в том числе исходя из региональных и федеральных интересов,

обеспечения сбалансированности полномочий,

конкретизации и детализации полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ <*>,

--------------------------------

<*> В случаях, когда в федеральном законе нет четкого определения полномочий (двойственное значение), есть правовой пробел или коллизия либо существует потребность в уточнении объема полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ (например, уточнение прав и обязанностей по финансированию исполнительных полномочий по предметам совместного ведения при выполнении целевых федеральных программ).

объединения усилий по развитию региона,

реализации государственной политики в определенной сфере,

обеспечения выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе и др.

В российском законодательстве не определены цели передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.

Определение цели (целей) передачи полномочий позволяет применять именно те организационные, методологические и иные принципы, на основе которых и должно быть построено соглашение о передаче полномочий между органами исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Необходимо иметь в виду, что в законодательстве РФ отсутствуют какие-либо положения, обязывающие федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов РФ разработать (подготовить) типовые соглашения о передаче полномочий в различных отраслях и сферах управления. Поскольку в различных сферах управления (недропользование, финансы, строительство, культура, здравоохранение и т.п.) есть особенности не только государственного управления, но и "распределения государственных функций" между федеральными органами исполнительной власти, то типовые соглашения также будут иметь определенные особенности, обусловленные спецификой отрасли, области, сферы. Поэтому оптимальным вариантом является заблаговременная разработка отраслевых типовых соглашений о передаче полномочий и их одобрение Правительством РФ как утверждающим органом.

Исходя из указанных целей должен определяться характер принципов, используемых в отраслевом соглашении о передаче полномочий: организационный, методологический, функциональный и т.д. Например, если цель - эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ, то принципы могут иметь и организационный, и методологический характер. Если цель - реализация государственной политики в определенной сфере или обеспечение выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе, то принципы, которые должны быть положены в основу соглашений о передаче полномочий, будут иметь организационный характер. Если целью передачи полномочий будет являться обеспечение сбалансированности полномочий, то принципы будут иметь функциональный характер.

Цель (цели) передачи и характер принципов, положенных в основу соглашения, влияют на объем полномочий, передаваемых федеральным органом исполнительной власти органу исполнительной власти субъекта РФ. Например, если цель - эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ (следовательно, будут использоваться принципы организационного и функционального характера), то могут передаваться полномочия по анализу и оценке состояния дел в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти, прогнозированию и планированию развития отрасли (области, сферы) в конкретном субъекте РФ, контролю за объектами управления, регулированию тех или иных процессов и т.д. При использовании методологических принципов могут передаваться полномочия по учету объектов управления, по ведению различного рода работ (документов и материалов), контролю и надзору за объектами и (или) субъектами контроля, наблюдению за ценами (тарифами) и порядком их формирования, порядком проведения лотерей (конкурсов, торгов, аукционов, тендеров и т.п.), по статистическому наблюдению развития различного рода процессов, организации информационного обмена.

Объем передаваемых полномочий влияет на объем финансовых и иных средств, необходимых для их надлежащего выполнения органами исполнительной власти субъектов РФ.

Как можно увидеть из вышесказанного, отсутствие законодательного закрепления принципов, на которых должны "строиться" соглашения о передаче полномочий, не позволяет определить, во-первых, цели передачи, а следовательно, и характер принципов, на которых должны базироваться соглашения, во-вторых, объем передаваемых полномочий, а следовательно, целесообразность передачи тех или иных полномочий, в-третьих, объем средств (в том числе материально-технических), обеспечивающих надлежащее выполнение органом исполнительной власти субъекта РФ принятых полномочий.

Вполне очевидно, что в российском законодательстве необходимо закрепить и принципы, и цели передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти (по возможности - максимально), что позволит передавать те полномочия, осуществление которых именно на региональном уровне обеспечит надлежащее государственное управление в определенной сфере (области, отрасли).

Подтверждением сделанных выводов могут служить соглашения между МЧС России и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий (далее - соглашение о передаче полномочий).

МЧС России заключено около 80 таких соглашений, в которых весь текст (в том числе принципы, объекты передачи, объемы передаваемых полномочий) дословно одинаков и изменено лишь название субъекта РФ.

Возникает вопрос: если Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ установлено, что соглашения о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ заключаются в случае, когда осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, т.е. когда существуют какие-либо особенности управления или необходимость в передаче полномочий, обусловленная особенностями субъекта РФ, почему полномочия передаются не в виде норм федерального закона, а заключается соглашение с передачей полномочий в одном и том же объеме почти всем субъектам РФ?

Ответ можно попытаться найти в самих соглашениях о передаче полномочий. Их анализ показывает, что название и содержание рассматриваемых соглашений не объединены между собой по смыслу. По названию можно сказать, что это соглашение о передаче полномочий, а по содержанию - это соглашение о сотрудничестве или о взаимодействии в определенной сфере управления.

Например, во всех 80 соглашениях о передаче полномочий от МЧС России различным субъектам РФ указывается, что полномочия передаются исходя из принципов сотрудничества и взаимной ответственности, а цель передачи определена как "повышение уровня пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций". При этом субъекты РФ передают МЧС России оперативное управление силами и средствами, которые входят в систему обеспечения пожарной безопасности, где основными элементами и являются все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности. В свою очередь, МЧС России передает субъектам РФ оперативное управление своими территориальными органами в части выполнения ими полномочий по организации тушения пожаров, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций <*>.

--------------------------------

<*> Согласно Постановлению Правительства РФ от 12.02.2001 N 103 "О территориальных подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" территориальные подразделения Государственной противопожарной службы МЧС России финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ и создаются на основе договора о создании такого территориального подразделения, заключаемого МЧС России и органом исполнительной власти субъекта РФ.

То есть субъект РФ передает МЧС России оперативное управление теми силами и средствами, которые он финансирует за счет средств своего бюджета, а МЧС России передает субъекту РФ в оперативное управление свой территориальный орган, куда и входят переданные субъектами РФ силы и средства. Иными словами, МЧС России и субъекты РФ объединили свои силы и средства для совместного "повышения уровня пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", хотя для этого никакие полномочия от МЧС России и от определенного органа исполнительной власти субъекта РФ фактически не передаются.

Тем более в Приказе МЧС РФ от 06.08.2004 N 372 "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации" ничего не говорится о том, что данный орган находится в оперативном управлении какого-либо субъекта РФ или его органа исполнительной власти.

В рассматриваемых соглашениях о передаче полномочий выявилась и еще одна особенность, с помощью которой можно определить, что рассматриваемые соглашения, по существу, являются не договорами о передаче полномочий, а соглашениями о сотрудничестве органов исполнительной власти в определенной сфере.

В соглашениях указывается на передачу полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ, которые не могут быть ими переданы, поскольку указанные в соглашениях полномочия возложены не на эти органы власти, а на МЧС России. Например, в соглашениях указывается, что МЧС России принимает от субъектов РФ полномочия по организации подготовки в учреждениях МЧС России специалистов пожарных, аварийно-спасательных служб, а также по организации подготовки должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности. Однако согласно Положению о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденному Указом Президента РФ от 11.07.2004 N 868, это Министерство обязано организовать подготовку в своих образовательных учреждениях специалистов для пожарных, аварийно-спасательных и иных формирований МЧС России, кадров для пожарной охраны и организаций независимо от формы собственности и организовать подготовку должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности.

Из этого можно сделать вывод, что фактически никакие полномочия не передаются ни от органов исполнительной власти субъектов РФ, ни от МЧС России, а ими объединяются усилия и возможности по подготовке должностных лиц и специалистов не в иных вузах страны, а именно в учебных и иных заведениях МЧС России.

Анализ соглашений МЧС России и субъектов РФ о передаче полномочий показывает, что стороны (и Министерство, и субъекты РФ) в основу соглашений положили не те принципы, которые указаны в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а иные: принципы тесного взаимодействия и сотрудничества, невмешательства в исключительную компетенцию друг друга, при этом нарушив установленный названным Законом принцип. А именно - принцип установления особенностей, когда соглашения должны заключаться в тех случаях, когда осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Еще одним из принципиальных является вопрос о том, какие именно федеральные органы исполнительной власти вправе передавать осуществление части полномочий. Например, если федеральному министерству будет предоставлено право передать часть полномочий отраслевому органу исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющему государственное управление в той же сфере, что и (на федеральном уровне) это министерство, то неясно, какие именно полномочия может передать федеральное министерство. Если федеральной службе или федеральному агентству будет предоставлено право передать какие-либо полномочия соответствующему органу исполнительной власти субъекта РФ, то неясно, с какими полномочиями они могут расстаться.

К сожалению, ни в одном из положений о федеральном органе исполнительной власти не указывается, может ли данный орган власти передавать (делегировать) осуществление части своих полномочий кому бы то ни было, какова цель их передачи и на каких принципах (дополнительно) должны строиться соглашения о передаче полномочий. Более того, в настоящее время указания на право передачи федеральными органами исполнительной власти своих полномочий (их части) в законодательстве практически отсутствуют <*>.

--------------------------------

<*> В ст. 2 Закона РФ от 11.02.1993 N 4455-1 "О воинской обязанности и военной службе" содержался запрет на делегирование полномочий или их части органом государственного управления, которому в соответствии с настоящим Законом делегированы отдельные полномочия (в настоящее время это положение отменено). Лишь в Градостроительном кодексе РФ содержится норма, предоставляющая Правительству РФ право передавать часть своих полномочий в области градостроительства органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с ними. В Лесном кодексе РФ и в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" указывается на возможность заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий органами исполнительной власти.

Но, несмотря на это, подобные юридические действия совершаются, и пример тому - вышеназванные соглашения МЧС России с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Вполне очевидно, что федеральные органы исполнительной власти должны иметь определенные ориентиры в принципах, которые следует класть в основу соглашений о передаче полномочий. Такие ориентиры могут быть указаны в типовых соглашениях о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, характеризующихся определенными особенностями различных отраслей (областей) и сфер управления.

До внесения изменений в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ существовала практика, когда федеральные органы исполнительной власти самостоятельно определяли объем передаваемых полномочий.

Например, Приказом Федеральной дорожной службы от 22.04.1999 N 105 были утверждены примерные договоры и соглашения, заключаемые с субъектами РФ, что существенно унифицировало процедуры их заключения. Государственным комитетом РФ по жилищной и строительной политике был разработан Типовой договор о совместном финансировании разработки первоочередных нормативно-технических документов по строительству, в том числе с органами исполнительной власти субъектов РФ. Согласно этому Договору не только могли объединяться финансовые средства Госстроя России и субъекта РФ, но и орган исполнительной власти субъекта РФ вправе был готовить проекты нормативно-технических документов по строительству. То есть передавались полномочия по одному из этапов реализации нормотворческой функции Госстроя России - подготовка проектов нормативных актов.

Однако законодательство РФ изменилось, и на федеральном уровне еще предстоит определить государственную политику в вопросах передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти. Также необходимо определить, какие федеральные органы исполнительной власти, по каким именно предметам ведения, в каком объеме и в каких целях (на основе каких дополнительных принципов) вправе передавать полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ.

II. Порядок передачи государственных полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ

Исходя из положений Конституции РФ (ст. 78), федеральные министерства, службы и агентства как органы исполнительной власти РФ, независимо от того, в чьем ведении они находятся, могут быть субъектами, участвующими в передаче осуществления части полномочий.

На региональном уровне субъектами, участвующими в этой передаче, могут быть органы исполнительной власти субъектов РФ.

Возникают вопросы: зависит ли порядок передачи полномочий от организационно-правовой формы органа исполнительной власти - федерального и субъекта РФ? А если зависит, то в каком порядке федеральные министерства, службы и агентства могут передавать часть своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ <*>?

--------------------------------

<*> Постановлением Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" не уточняется, на какие именно (каких организационно-правовых форм) федеральные органы исполнительной власти распространяется действие настоящего порядка. Эта неопределенность усиливается и в связи с тем, что в положениях о федеральных органах исполнительной власти не указывается, могут ли они передавать свои полномочия. Исходя из административно-правового статуса федеральной службы и федерального агентства они находятся в ведении либо Президента РФ, либо Правительства РФ, либо федерального министерства. Следовательно, эти федеральные органы исполнительной власти ограничены в принятии различного рода решений. Но, насколько они ограничены, из действующего законодательства не ясно. В то же время очевидно, и федеральные службы, и федеральные агентства должны получить согласие вышестоящего органа власти, в ведении которого они находятся, на передачу полномочий, поэтому порядок передачи своих полномочий федеральным министерством и федеральной службой (или федеральным агентством) должен различаться.

Необходимо отметить, что ранее в этой сфере существовал правовой пробел. Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и Постановлением Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" этот пробел частично устранен. Но вопросы организационного характера, относящиеся к порядку передачи полномочий, все-таки остались.

Например, в законодательстве не определено, кто может являться инициатором передачи полномочий (федеральное министерство, ответственное за состояние дел в порученной сфере, федеральная служба или федеральное агентство, находящиеся в ведении Президента РФ или Правительства РФ, или соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ); не определены условия, при которых могут быть начаты процедуры, соответствующие порядку передачи полномочий; не ясно, насколько объективно и по каким критериям будут оцениваться результаты исполнения переданных полномочий; может ли осуществляться передача полномочий только в тех случаях, когда она разрешена конкретной нормой или таких норм быть не должно); не ясно, распространяется ли действие Постановления Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 на федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Президента РФ <*>.

--------------------------------

<*> Нормативный правовой акт, регламентирующий порядок подготовки, согласования и утверждения соглашений о передаче осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, отсутствует.

К сожалению, действующее законодательство не дает ответов на данные вопросы.

Ранее вопрос о передаче части полномочий мог решаться на законодательной основе. В законе или подзаконном нормативном правовом акте указывалось либо на право передачи полномочий (части полномочий) того или иного федерального органа исполнительной власти в виде их делегирования, либо на его запрет <*>. При этом порядок передачи мог определяться практически произвольно теми органами власти, которые подписывали соглашение.

--------------------------------

<*> Например, Постановлением Правительства РФ от 11.04.2001 N 285 "О лицензировании оценочной деятельности" устанавливалось, что лицензирующий орган вправе по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ делегировать часть своих полномочий по лицензированию оценочной деятельности органам исполнительной власти субъектов РФ. В ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 21.07.1997 N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" содержался запрет на право делегирования федеральным органом по управлению государственным имуществом своих полномочий. В Указе Президента РФ от 08.07.1997 N 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" содержался запрет на право делегирования своих полномочий Министерством топлива и энергетики РФ и т.д.

В настоящее время вопросов о порядке заключения подобных соглашений больше, чем ответов. К сожалению, в федеральном законодательстве нет четкой регламентации процедур начальной стадии передачи полномочий между органами исполнительной власти, механизма их взаимодействия при подготовке проектов соглашения и т.д.

Например, Тюменская область неоднократно инициировала подписание соглашения о передаче полномочий Министерством природных ресурсов РФ в части управления лесным фондом. Однако эти попытки не увенчались успехом, поскольку ответы МПР России сводились к тому, что в области есть территориальный орган, ведающий вопросами лесного хозяйства, и передавать области какие-либо полномочия в данной сфере нецелесообразно <*>.

--------------------------------

<*> Автором было проведено исследование в Департаменте промышленности, инвестиций и поддержки предпринимательства Тюменской области, в ходе которого была изучена переписка с федеральными органами исполнительной власти за период 2003 - 2004 гг.

Существует еще одна проблема, которая повлияет на порядок передачи полномочий: каким органам исполнительной власти субъектов РФ могут передаваться полномочия (их часть) федеральных органов исполнительной власти.

Конституционные нормы о том, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, в основном получили свое развитие в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем часть вопросов о системе и структуре этих органов и их функциональном единстве с федеральными органами исполнительной власти не решена.

В отличие от федеральных, на уровне субъектов РФ отраслевые органы исполнительной власти не изменили своих организационных форм. Их количество и функции принципиально не изменились, и все вопросы отраслевого управления, контроля, оказания услуг решают одни и те же органы (департаменты, комитеты и (или) иные виды органов исполнительной власти).

В связи с этим возникают вопросы: должны ли, например, субъекты РФ создавать соответствующий орган по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, объединять свои органы исполнительной власти по здравоохранению и социальной защите, чтобы принять определенные полномочия, передаваемые им с федерального уровня?

То же касается и государственных услуг. Если на федеральном уровне государственные услуги теперь вправе оказывать федеральные агентства, означает ли это, что и субъекты РФ обязаны создавать специальные органы исполнительной власти (агентства субъектов РФ), чтобы "принять" соответствующие полномочия? Или этим будут заниматься существующие ныне отраслевые органы исполнительной власти субъектов РФ? Ответов пока в законодательстве найти не удалось.

Анализ практики показывает, что пока органы государственной власти субъектов РФ, подписывающие соглашения о передаче полномочий, по своему административно-правовому статусу различны. Например, с МЧС России соглашение о взаимной передаче полномочий подписали в одних случаях правительства субъектов РФ (Республик Тыва, Бурятия, Алтай и др.), в других - Государственный Совет (Республика Дагестан), в третьих - совет администрации (Красноярский край), т.е. стороной в договоре выступает не орган исполнительной власти, а высший исполнительный орган субъекта РФ, что не совсем правильно.

Вполне очевидно, что законодательно должно быть определено не только, кто из должностных лиц исполнительной власти подписывает соглашение о передаче полномочий, но и какой именно орган исполнительной власти субъекта РФ выступает стороной этого соглашения.

* * *

В заключение рассмотрим проблему различного толкования определений "делегирование полномочий" и "передача осуществления части полномочий", используемых в правоприменении.

Действительно, являются ли названные определения синонимами в юридическом смысле? Насколько правомерно законодатель использует их в одинаковом значении?

Необходимо отметить, что на протяжении последних 10 лет в законодательных и иных нормативных правовых актах определение "делегирование полномочий" употреблялось в смысле передачи полномочий <*> или запрета на их делегирование <**>.

--------------------------------

<*> См., например: Приказ МНС РФ от 09.03.2004 N БГ-3-07/188@ "О содержании штрихкода, наносимого на региональные специальные марки, и порядке его нанесения"; Приказ Минфина РФ от 19.12.2003 N 399 "О порядке проведения мониторинга бюджетного сектора"; Приказ МВД РФ от 15.09.2003 N 730 "Об утверждении Типового положения о Министерстве внутренних дел, Главном управлении, Управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации"; Постановление Минздрава РФ от 30.04.2003 N 85 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 1.2.1318-03".

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18