Во-вторых, надо последовательно реализовывать статус государственного служащего в соответствии с Законом о государственной гражданской службе и решительно искоренять проявления коррупции.

В-третьих, необходимо исследовать корреляцию между целями, функциями и действиями государственных органов и реальными переменами в отраслях и сферах, в уровне деятельности организаций и предприятий. Следует усилить внимание к локальным актам.

В-четвертых, важно продолжить разработку механизма действия законов и иных правовых актов, используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь расширения сфер правомерного поведения граждан.

Тогда можно с уверенностью вести речь о реальном повышении уровня государственного управления в стране и деятельности всех органов исполнительной власти.

VI. Оптимизация подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), федеральных государственных учреждений (ФГУ)

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2004 год, как и в предшествующие годы, нашли отражение вопросы, так или иначе затрагивающие дальнейший ход и перспективы административной реформы.

В частности, Президент РФ затронул вопрос о реформе федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору как одному из направлений административной реформы. По словам Президента, в 2004 г. Правительство РФ должно было изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные полномочия. "В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее".

В рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы в июле-сентябре 2004 г. были рассмотрены вопросы оптимизации сети федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений. Всего Комиссией были рассмотрены 25473 организации бюджетной сети, в том числе ФГУП - 6498, ФГУ - 18975.

Были выделены пять групп ФГУП и ФГУ.

Первая группа - организации, подлежащие сохранению в федеральной собственности. В эту группу включались государственные организации, связанные с обеспечением обороны и безопасности Российской Федерации, обеспечением федеральных государственных функций, сохранением национальных и культурных ценностей Российской Федерации.

В ходе рассмотрения последовательно реализовывался основной принцип административной реформы, при котором управление имуществом передается отраслевым федеральным агентствам и Росимуществу. ФГУП и ФГУ сохраняются в подведомственности федеральных министерств и служб в исключительных случаях или временно.

Ко второй группе относятся ФГУП, имущество которых подлежит передаче в собственность субъектов РФ и муниципальных образований, и ФГУ, подлежащие передаче в ведение органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (уровень субъектов Федерации).

Третью группу составляют субъекты, подлежащие приватизации, реорганизации или ликвидации как не соответствующие критериям, необходимым для сохранения их в федеральной собственности, а также организации, о ведомственной принадлежности и деятельности которых информация отсутствует. Они подлежат реорганизации (в том числе приватизации) или ликвидации в установленном законом порядке.

В четвертую группу включены ФГУП и ФГУ, подлежащие дополнительному рассмотрению после принятия нормативных правовых актов по социальному пакету государственных гражданских служащих. В их числе отдельные государственные организации в сфере медицины, санаторно-курортного и транспортного обеспечения.

Кроме того, в самостоятельную (пятую) группу выделены организации, относительно которых требуются уточнение их статуса, оформление реорганизационных, ликвидационных процедур и внесение соответствующих изменений в реестр федерального имущества.

Плановое задание по приватизации федерального имущества было окончательно сформировано к концу III квартала 2004 г. и предусматривало приватизацию находящихся в федеральной собственности пакетов акций (долей) 1702 хозяйственных обществ.

Объявлены продажи пакетов акций (долей) 1109 хозяйственных обществ, или около 82% от общего числа доступных к продаже. Завершена приватизация 565 хозяйственных обществ. Не состоялись продажи пакетов акций 376 хозяйственных обществ. Таким образом, эффективность проведения продаж (соотношение состоявшихся и объявленных продаж) увеличилась по сравнению с 2003 г., превысив 50%-ный рубеж.

Преобладающим способом приватизации в первичных продажах оставался аукцион. В то же время были задействованы новые инструменты приватизации, в частности пакеты акций ряда крупных акционерных обществ продавались на аукционе, открытом по форме подачи предложения о цене, а также на специализированном аукционе.

Значительно активнее использованы способы приватизации "второго эшелона" - продажи посредством публичного предложения и без объявления цены. Количество таких продаж составило более 50% от общего числа объявленных продаж, в то время как в 2003 г. их было чуть более 15%. Поступления от продажи приватизируемого федерального имущества в доход федерального бюджета по заключенным договорам купли-продажи составили более 86 млрд. рублей.

VII. Реформа государственной службы

История со всей убедительностью доказывает, что государственные служащие - главное богатство страны. От их компетентности, способности к мобилизации зависит то, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны. Именно поэтому реформа государственной службы признана решающим фактором. Это единственное направление административной реформы, по которому Указом Президента РФ от 15.08.2001 N Пр-1496 утверждена первая специальная "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации" и Указом Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)".

Концепция содержит перспективные для разработки идеи и положения о том, какой должна быть государственная служба России. И эти идеи обретают свою правовую форму в соответствии с упомянутой Федеральной программой, предусматривающей "...создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации". 27 мая 2003 г. принят Федеральный закон N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Закон впервые определил систему государственной службы и ее виды.

Впервые реально оформлен - и юридически, и организационно - обособленный вид государственной службы - государственная гражданская служба.

27 июля 2004 г. принят Закон о государственной гражданской службе. Он регулирует прохождение государственным служащим государственной гражданской службы от поступления на нее до прекращения службы, включая более четкие и прозрачные процедуры подбора кадров (конкурс), кодекс поведения и материальное поощрение по результатам работы. 1 февраля 2005 г. этот Закон вступил в силу.

В соответствии с ним приняты Указы Президента РФ от 01.02.2005 N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации", от 01.02.2005 N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)", от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", от 01.02.2005 N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим", от 30.05.2005 N 609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела", от 18.07.2005 N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих", от 31.12.2005 N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" и др.

Таким образом, в России постепенно создается комплексная нормативная правовая основа регулирования государственной службы в соответствии с установленной системой.

В отношении военной службы в советское время и в постсоветской России всегда признавалась необходимость сохранять особое законодательство и особый порядок правового регулирования.

Общее правовое регулирование прохождения государственной правоохранительной службы РФ, а также вопросов правовой и социальной защиты сотрудников, граждан, уволенных с государственной правоохранительной службы, и их семей будет осуществляться специальным федеральным законом, проект которого подготовлен. Для отдельных видов правоохранительной службы, скажем, в органах внутренних дел, в таможенных органах, сохраняется необходимость особой регламентации.

Многие вопросы требуют дополнительного нормативного регулирования и разъяснения. По нашим подсчетам, предстоит принять до 8 федеральных законов (в том числе касающихся видов государственной службы), более 20 указов Президента РФ (среди них - о размерах и порядке выплаты единовременного поощрения за безупречную и эффективную федеральную государственную гражданскую службу; об обеспечении транспортного обслуживания или компенсации за использование личного транспорта федерального государственного служащего и др.), 15 постановлений Правительства РФ (о порядке прохождения диспансеризации, перечне заболеваний, препятствующих поступлению или прохождению государственной гражданской службы; о порядке и условиях получения федеральным государственным служащим единовременной субсидии на приобретение жилой площади и др.). Изменены будут и ведомственные акты.

VIII. Административные процедуры и административные регламенты

Важное направление административной реформы связано с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустимо отдавать "на откуп" ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как процедуры (правила):

принятия административных актов;

заключения административных соглашений;

совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий;

совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др.);

совершения организационных действий;

выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий.

На повестке дня остро стоит вопрос о резком усилении законодательного регулирования административных процедур. Необходимо вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона.

Подготовлены несколько вариантов проектов федерального закона об административных процедурах. Регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задачи правильного применения закона;

необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;

развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

предоставления значимых публичных услуг;

эффективности взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг;

экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;

реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.

Демократический аспект административных процедур необходимо отразить:

а) в других федеральных законах об организации и функционировании исполнительной власти:

"О федеральных органах исполнительной власти";

"О регулировании отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления";

"Об обращениях граждан";

"О праве доступа к информации";

б) в ведомственных актах, предусматривающих специфику рассмотрения жалоб и заявлений в функциональном аспекте.

Такой порядок будет во многом способствовать эффективности и демократичности решения публичных и частных дел в нашей стране, а также формированию современной системы исполнительной власти. Ее надлежащее функционирование и эффективность могут быть обеспечены четкими процедурами осуществления компетенции всех органов, включая исполнительные органы местного самоуправления, а также связанных с ними предприятий, учреждений и организаций. Этот вывод давно обоснован в литературе по административному праву <*>, и пришло время реализовать предложения ученых на практике.

--------------------------------

<*> См. Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. М.: Норма, 1988; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс / 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005. С. 609.

Наряду с понятием "административная процедура" в законодательстве и юридической литературе применяется понятие "административный регламент". Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры).

Нормативные определения указанных понятий впервые даются в ст. 47 Закона о государственной гражданской службе. В ней говорится о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент. Из содержания статьи вытекает, что названные регламенты посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила.

Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, результата, должностного положения исполнителя и т.д.) регламентировать исполнение соответствующих государственных функций.

Перечень сфер действия административных регламентов не может быть закрытым. Правительство РФ приняло 11 ноября 2005 г. Постановление N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Министерство экономического развития и торговли РФ подготовило соответствующие методические рекомендации.

Административными регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, с гарантией исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, с оказанием государственных услуг конкретным лицам непосредственно в государственных органах.

В Правительственной комиссии по административной реформе 28 февраля 2005 г. одобрены, а позднее Правительством РФ утверждены, напомним, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, которые устанавливают общие правила организации и деятельности в федеральных органах исполнительной власти.

На основе этих актов федеральные органы исполнительной власти принимают собственные регламенты. Наряду с положениями, предусмотренными типовыми регламентами, федеральные органы исполнительной власти могут включать в них индивидуальные регламентирующие нормы по неурегулированным вопросам с учетом специфики своей деятельности.

Специалисты формируют системы электронных административных регламентов. Указанные регламенты основываются на системе электронной обработки и анализа информации в ходе выполнения функций федеральным органом исполнительной власти.

С помощью электронных административных регламентов предполагается:

технически обеспечивать эффективное выполнение функций государственного органа;

обеспечивать выполнение действий и принятие решений в кратчайшие сроки;

оптимально затрачивать ресурсы, включая кадровые;

четко определять критерии выбора вариантов решения.

Таким образом, подобные административные регламенты, определяя электронный формат публичной деятельности, составят основу функционирования единой электронной сети государственных органов Российской Федерации по выполнению возложенных на них функций <*>.

--------------------------------

<*> См. по этому вопросу: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 623.

IX. Административная юстиция

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год ставилась задача: "...сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов".

Защита прав граждан в сфере публично-правовых отношений, обозначаемая понятием "административная юстиция", - важнейшее направление административной реформы.

В России в отличие от многих европейских государств отсутствует обособленная от общей система административных судов. Административные дела разрешаются в рамках гражданского, арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах.

Необходимость создания упорядоченной системы административной юстиции обусловлена тремя основными причинами:

острая социальная потребность в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий органов исполнительной и законодательной власти;

невозможность иным способом обеспечить должный уровень профессионализма судей, рассматривающих административные дела;

крайняя перегруженность судов общей юрисдикции.

Уместно напомнить, что шаги к созданию системы административной юстиции в нашей стране предпринимались на протяжении XX в.: в 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов; в 1961 г. - постановлений о наложении административных штрафов. В 1963 г. в ГПК РСФСР была включена глава "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений". С 1980 г. в суд стали обжаловаться постановления о наложении всех видов административных взысканий. К этому времени суды рассматривали уже около 30 категорий дел, связанных с оценкой законности решений органов государственной власти и местного самоуправления. В 90-х гг. были приняты: Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Указ Президента РФ от 06.06.1996 N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Таким образом, к концу XX в. в России были сформированы правовые основы административной юстиции в рамках общего судопроизводства.

Практическая задача в аспекте административной реформы состоит в том, чтобы доработать проект Федерального конституционного закона "Об административных судах Российской Федерации", рассмотреть подготовленный проект кодекса административного судопроизводства. Такая связь и последовательность их принятия отражают отмеченную связь норм материального и административного права. Заслуживает поддержки идея Ю.А. Тихомирова о необходимости рассмотрения проекта федерального закона о процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами публичной власти, т.е. органами государственной власти и органами местного самоуправления <*>. Это обогатило бы досудебные процедуры рассмотрения споров в публичной сфере.

--------------------------------

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 32.

X. Обеспечение публичности, открытости деятельности органов исполнительной власти, их взаимодействия с институтами гражданского общества

Достижение основной цели административной реформы - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти - невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2005 год подчеркивается: "Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества. Языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии".

Упоминаемая Концепция реформирования государственной службы предусматривает обеспечение возможности участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений, объективное информирование о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом, дебюрократизацию отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества.

Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому "вовлечение" в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая "активного" административно-правового статуса гражданина, возможность "действовать для государства", а тем самым, для общественного блага.

Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать такие существенные характеристики исполнительной власти правового государства, как публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентация на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях <*>.

--------------------------------

<*> См.: Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 14 и след.

"Вовлечение" граждан в реализацию исполнительной власти зависит от традиций, политических, правовых и иных условий. Так, "Французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб" <*>, но примеры широкого участия граждан в управлении есть и во Франции.

--------------------------------

<*> Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс. 1973. С. 402.

В Германии принцип защиты государства от утраты доверия граждан, принцип учета интересов граждан и др. являются правовыми принципами деятельности органов государственного управления. В различных нормативных предписаниях определяются разнообразные правовые формы реализации этих принципов <*>.

--------------------------------

<*> Леманн П. Общее административное право. Мюнхен-Брюль. 2000. С. 71.

Граждане Российской Федерации не только обладают конституционным правом на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), но и проявляют высокую заинтересованность в реализации этого права. Наглядным свидетельством этого являются "протестные формы" участия в государственном управлении: митинги, пикеты, забастовки, жалобы, обращения к властям и многие другие проявления общественного противодействия решениям исполнительной власти. Как же de jure и de facto обеспечить гражданам возможность "позитивного", "повседневного" и "равноправного" участия в деятельности органов исполнительной власти?

На сегодняшний день в федеральных законах и законах субъектов РФ отсутствуют нормы с таким предметом регулирования. Нет норм о вариантах целесообразного участия граждан в государственном управлении, об оказании гражданам помощи в реализации ими конституционного права на участие в управлении и т.д. В положениях об органах исполнительной власти также не предусматриваются какие-либо формы участия граждан в их деятельности.

Из всех ветвей государственной власти исполнительная власть остается наиболее закрытой. Даже самые принципиальные управленческие решения, адресованные всем гражданам, рождаются в "тайных коридорах".

Полностью исключены какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений). Не так далеки от истины и крайние утверждения: "современные управленческие методы - это методы спецслужб".

Вместе с тем нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать этот народ к принятию решений. Исполнительная власть - гарант принципов правового государства. Это требует от органов исполнительной власти и государственных служащих более глубокого понимания института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления.

За последние годы изменилась не только Россия, но и сами россияне. Образованные российские граждане могут и хотят "сказать свое слово" о решениях, которые затрагивают их судьбы, причем сказать не post factum, т.е уже в суде, а в процессе принятия решений.

Пока не учитывается мнение граждан, решения и действия органов исполнительной власти встречают апатию или противодействие. Отсюда известная неисполнительность и широкая оспариваемость исполнительных актов в судах.

Науке административного права надо пересмотреть взгляды на роль государственного "менеджмента". Государственные служащие - не технические специалисты, которые работают лучше, если им не "мешают". Они принимают социально-политические решения, в которых публичные интересы выше технических и экономических критериев. Эти предпочтения не могут быть проанализированы и поняты "кастой" чиновников, изолированных от общества.

Современный государственный служащий должен уметь работать со всеми общественными сегментами, т.е. и с конкретными гражданами, и с общественными объединениями, ассоциациями, политическими партиями. Причем это касается самых разных уровней: от личных контактов (приемов) до грандиозных митингов.

Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15.08.2001 N Пр-1496 (раздел III), предусматривает систему мер по организации взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества. Их главная цель, повторим, - дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами и структурами гражданского общества.

Важный вопрос для науки административного права: "насколько" далеко нужно идти в "допуске" граждан и структур гражданского общества к подготовке и принятию решений органами исполнительной власти. Ясно, что государственным служащим не может быть отведена роль только советников. Но и противоположная точка зрения неприемлема: общественности - "совещательная функция" без возможности оказывать какое-либо влияние на принятие решений.

Оптимальная позиция, на наш взгляд, может быть выражена краткой формулой: "исполнительным органам - силу власти, гражданам - силу мнений", в том числе по поводу решений. С этой точки зрения органам исполнительной власти надлежит знать, когда и какие формы участия граждан следует использовать:

для получения информации;

для получения согласия со стороны общественности на решение соответствующего вопроса;

для общественной поддержки и одобрения.

Формы взаимодействия органов исполнительной власти и граждан дифференцируются в зависимости от целей "вовлечения" в механизм управления. С учетом данного критерия обозначим формы участия граждан, предназначенные для получения органами исполнительной власти информации.

В рамках этой совокупности форм выделим, прежде всего, контакты органов исполнительной власти с "ключевыми (VIP) персонами" - лидерами политических партий, общественных объединений, движений, ассоциаций, религиозных конфессий и т.д.

Этот метод сейчас особенно популярен и активно, как нам известно, используется Президентом РФ и Правительством РФ для "прощупывания" позиций основных общественных групп. Контакты с "ключевыми персонами" соответствуют современным требованиям и являются обычной практикой. Но остаются открытыми вопросы: когда обязательно следует использовать такие контакты? Должны ли контакты с "ключевыми персонами" сопровождаться их участием в принятии решений? Представляется, что эти вопросы относятся к предмету Закона о Правительстве РФ.

Опросы граждан. Органы исполнительной власти не практикуют такие опросы, что неправильно. Опросы общественности могут наглядно отражать репрезентативные мнения о деятельности и решениях органов исполнительной власти и их должностных лиц в тех случаях, когда иные формы контактов с гражданами не дают уверенных и оперативных информационных результатов.

Опросы особенно необходимы, когда следует знать мнение граждан, совсем не вовлекая их в процесс принятия решений. А это знать надо всегда, когда речь идет о решениях, затрагивающих непосредственно население, например о жилищно-коммунальном хозяйстве, государственных и иных публичных услугах (телефонных компаний, социальных служб и т.д.). В положениях об органах исполнительной власти следует формулировать, по крайней мере, рекомендательные нормы о проведении опросов общественного мнения.

Обращения - это контакты, инициируемые самими гражданами для того, чтобы получить ту или иную услугу, подать жалобу, внести предложение, высказать мнение.

Подобные контакты всегда были и остаются инструментом "вовлечения". Особенно важно использовать этот метод органам исполнительной власти, непосредственно связанным с обслуживанием потребностей граждан - правоохранительным, социального обслуживания, образования, охраны здоровья и др. В этом смысле заслуживает поддержки практика установки "горячих линий", создания "контактных офисов" и т.д.

Наиболее часто граждане обращаются к органам исполнительной власти за оказанием соответствующей государственной услуги - выдача лицензии, сертификата, разрешения и других официальных документов; регистрация; получение информации и т.д. Перед наукой административного права стоит злободневная задача - выработка теоретической концепции разграничения функций государственного управления (регулирования) и функций государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти.

Для упорядочения обращений граждан за оказанием государственных услуг к органам исполнительной власти с участием общественности необходимо разработать и опубликовать стандарты государственных услуг и права граждан на их получение, в которых следует предусмотреть:

существующих и потенциальных получателей услуг, их потребности в услугах;

типы и качество услуг, степень удовлетворения ими граждан на основе опроса потребителей;

свободу выбора источников и средств оказания услуг;

создание в сфере государственных услуг наиболее полных информационных систем, доступных для граждан <*>.

--------------------------------

<*> См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 23.

Так, во Франции еще в 1997 г. для всех административных органов была разработана "Хартия качества услуг", в которой определены параметры предоставляемых услуг и права граждан, в частности их право участвовать в оценке достигнутых результатов.

Обращения, инициируемые гражданами:

отражают мнение широких слоев населения;

свидетельствуют, что граждане испытывают настоятельную необходимость в "озвучивании" потребности или своего мнения.

По мере регистрации обращений (контактов) граждан они могут быть использованы органами исполнительной власти для выявления тех проблем, которые волнуют граждан.

Новые информационные технологии. Многообещающие перспективы, особенно в связи с административной реформой, как в плане повышения эффективности работы органов исполнительной власти, так и в плане совершенствования их отношений с гражданами, открывают новые информационные технологии. Эти технологии облегчают и ускоряют связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидируют ограничения, налагаемые расписанием работы или географической удаленностью (или другими факторами) органов исполнительной власти, и обеспечивают:

доступность информации (возможность ее использования в установленном режиме);

подлинность информации (получение информации в полном виде, без посредников);

обязательность коммуникационных процессов (надежность, законность);

конфиденциальность (информация используется только теми, кто имеет на это право) и другие условия.

Новые информационные технологии помогают органам исполнительной власти лучше понимать нужды граждан и увеличивают возможность оперативного получения информации от общества. Тем самым они позволяют сделать исполнительную власть более "прозрачной" и более эффективной в отношениях с гражданами, для которых "открытость" органов исполнительной власти - ключевой вопрос демократии.

Органы исполнительной власти являются основными "производителями" информации в стране. Именно информация, идущая от них, представляет собой самый важный ресурс, необходимый для жизни каждого гражданина и для деятельности всех участников рынка. Поэтому органы исполнительной власти обязаны постоянно использовать новые технологии для распространения информации, необходимой обществу, предлагать гражданам возможности ее бесплатного получения. В частности, необходимо облегчить их доступ в органы исполнительной власти через российский сегмент международной ассоциации сети Интернет. Web-сайты федеральных министерств и ведомств содержат всю общественно значимую информацию об их структуре, задачах, функциях и текущей деятельности; должны развиваться службы, отвечающие на вопросы граждан в интерактивном режиме.

Наряду с доступом к официальной информации подобный порядок открывает доступ и к проектам нормативных правовых актов органов исполнительной власти, что позволяет гражданам участвовать в их обсуждении до окончательного принятия. Законы, регламентирующие такой порядок, приняты более чем в 70 странах.

Подробный обзор законодательства стран мира и ссылки на полные тексты нормативных актов содержатся в отчете международной организации Privacy International: Freedom of Information and Access to Government Records Around the World, by David Banisar (http://www.freedominfo.org/survey.htm).

В США Freedom of Information Act (FOIA) был принят еще в 1966 г. Значительное число государств утвердило законы о свободе доступа к информации лишь в последние полтора-два десятка лет. В большинстве принимаемых законов применяется норма об обязательном размещении материалов государственных ведомств в сети Интернет. Так, в США соответствующие нормы закреплены в специальном законе - Electronic Freedom of Information Act (1996).

Переход на электронные технологии - "дематериализация административных процедур" - важный аспект упрощения административных формальностей в отношениях "гражданин - орган исполнительной власти". Федеральным законом от 10.01.2002 N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" определены технические и правовые условия для признания электронной цифровой подписи в качестве совершенно законного способа вступления в силу тех или иных документов. Без такого признания все меры по переходу на современные административные процедуры были бы невозможны.

За счет перевода в электронную форму огромного массива информации, находящейся в распоряжении исполнительных органов власти, значительно снижаются издержки распространения документов, облегчается участие в нормотворческой деятельности гораздо большего числа заинтересованных лиц и экспертов, чем это было возможно когда-либо ранее.

В России практическим шагом в раскрытии информации стало принятие Постановления Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". В нем приведен основанный на лучшей зарубежной практике широкий перечень сведений, обязательных для размещения в сети Интернет; он включает тексты проектов нормативных актов, информацию относительно произведенных закупок, результатов проверок и др.

В марте 2003 г. Минэкономразвития России вынесло на общее обсуждение проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который распространяет основные положения указанного Постановления на органы власти регионального и муниципального уровней. При этом в законопроекте заложена норма о принятии отдельных нормативных актов, регулирующих право на доступ к информации о деятельности судебной и представительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (см. публикацию на сайте: http://www.economy.gov.ru; http://www.legislature.ru).

С 2003 г. тексты наиболее важных законопроектов размещаются на сайтах отдельных министерств, а также в рамках Интернет-проекта некоммерческих организаций Фонда развития парламентаризма и Фонда "Открытая Россия" - Legislature.ru, где наряду с текстами законопроектов публикуются комментарии посетителей сайта.

Формы участия, предназначенные для получения согласия со стороны общественности на решение определенных вопросов. Если при получении информации органы исполнительной власти имеют дело с гражданами как индивидуумами, то в случаях, связанных с получением согласия общества на принятие решений, на проведение определенных мероприятий, органы исполнительной власти имеют дело с объединениями (сообществами граждан). Данному критерию соответствуют следующие организационно-правовые формы.

Встречи с общественностью. Эта форма общения с гражданами пользовалась в прошлом большой популярностью, активно используется и в настоящее время. Тем не менее ее критики и в прошлом отмечали, что встречи создают видимость "участия", не представляя собой реальное "вовлечение". Собрания, встречи, слушания и т.п. не позволяют общественности влиять на решения органов исполнительной власти.

Есть и другой недостаток. В ходе встреч (слушаний) далеко не всегда выявляются наиболее представительные мнения. Даже если на встречи приходят представители самых разных слоев населения, их взгляды далеко не всегда отражают позицию многих (или большинства) граждан. Тем не менее органы исполнительной власти не вправе отказываться от таких "контактов" с общественностью. Эта форма по-прежнему пользуется популярностью. Необходимы юридические решения: протоколирование встреч, принятие и документирование замечаний, предложений, меры по реализации и др.

Управленческое консультирование. В ходе административной реформы предпринимаются практические шаги по демократизации практики управленческого консультирования. Первым шагом обеспечения эффективного взаимодействия органов исполнительной власти с организациями гражданского общества стал выход распоряжения Правительства РФ от 07.03.2002 N 278-р, утвердившего перечень следующих мероприятий Правительства РФ по реализации итогов Гражданского форума:

создание совместных с общественными организациями рабочих групп;

включение представителей общественных организаций в состав совещательных органов при федеральных органах исполнительной власти;

создание общественных советов для наблюдения за реализацией федеральных целевых программ;

проработка вопросов обеспечения доступа общественных некоммерческих организаций к конкурентным процедурам, связанным с использованием бюджетных средств.

Вместе с тем данное распоряжение имеет рекомендательный характер, в нем не указаны исполнители и сроки проведения мероприятий. Вполне очевидно, что проблемой является выбор эффективных форм управленческого консультирования. Здесь шагом вперед могло бы быть возобновление былой практики консультативных советов в органах исполнительной власти. Задачи таких советов - давать органам исполнительной власти рекомендации по конкретным проблемам. В них целесообразно включать самый широкий спектр групп населения. Скажем, в такой совет Министерства здравоохранения и социального развития РФ должны входить не только медицинские работники, юристы и экономисты, но и представители безработных, бомжей, проституток, инвалидов и т.д.

В настоящее время представители заинтересованных групп граждан стали создавать общественные комитеты (например, "Комитет солдатских матерей", "Комитет общественной экологической экспертизы").

У советов, создаваемых по инициативе органов исполнительной власти, и у комитетов, создаваемых по инициативе граждан, есть определенные преимущества, а именно, в них легче: обсудить проблему; прийти к соглашению; учесть разнообразные интересы и т.д.

Вместе с тем, как показывает опыт, например, "Комитета солдатских матерей", члены комитетов могут формулировать такие рекомендации, которые противоречат функциям и правам органа исполнительной власти. Перед государственными служащими в таких случаях стоит трудная задача по налаживанию контактов на "почве закона".

Другая опасность - выхолащивание представительности комитета. В результате рекомендации такого комитета могут и не встретить поддержки в обществе.

Общественная экспертиза. В системе организационно-правовых форм участия граждан в государственном управлении все большее значение приобретает общественная экспертиза решений органов исполнительной власти. Так, экологические общественные объединения вправе требовать назначения государственной экологической экспертизы, рекомендовать своих представителей для участия в ней, проводить общественную экологическую экспертизу (становящуюся юридически обязательной после утверждения ее результатов органами государственной экспертизы) и т.д.

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу установлено расширение практики производства независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций.

В нашей стране было бы полезно воспринять практику США, где правительством поддерживается сайт Regulations. gov. (http://www.regulations.gov), на котором каждый гражданин вправе не только ознакомиться с проектом ведомственного нормативного акта в области регулирования, но и опубликовать свои комментарии, а также ознакомиться с комментариями других граждан.

Эта практика основывается на обязательной открытой публикации комментариев общественности по проектам нормативных актов органов исполнительной власти, предусмотренной еще Законом об административной процедуре США - Administrative Procedure Act (1946). Согласно Закону в национальном бюллетене "Fedeгal Register" публикуется сообщение, которое содержит текст предлагаемого подзаконного акта и введение, в котором объясняются причины, побудившие орган регулирования предложить данный нормативный акт.

В соответствии с интерпретацией Закона об административной процедуре федеральными судами публичные комментарии поступают в виде официального документа. Орган регулирования должен представить публичные комментарии во время обсуждения до принятия окончательного варианта постановления. В зависимости от важности нормативного акта орган регулирования может получить десятки тысяч публичных комментариев. Использование Интернет-технологий оказалось максимально адекватно ранее сложившемуся порядку.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18