Из их анализа создается впечатление, что федеральные министерства не должны вступать во взаимоотношения с вышеназванными объединениями граждан и гражданами, хотя это не отвечает той государственной политике, которая провозглашена после принятия Конституции РФ.

К сожалению, можно констатировать, что особенности правового статуса федеральных министерств в настоящее время не имеют должной правовой регламентации.

II. Особенности правового статуса федеральной службы

Одним из видов федеральных органов исполнительной власти является федеральная служба. Выделим особенности данного вида федерального органа исполнительной власти.

1. Федеральная служба образована и действует в качестве отраслевого органа <*> государственного управления. Соответственно, во вновь утвержденных Правительством РФ положениях обозначается сфера или отрасль, в которой конкретная федеральная служба осуществляет возложенные на нее функции. Так, п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398, устанавливает: федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере гражданской авиации, морского (включая морские торговые, специализированные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства.

--------------------------------

<*> Межотраслевая компетенция характерна лишь для некоторых федеральных служб. В основном это те службы, руководство деятельностью которыми осуществляет Президент РФ (см., например: Указ Президента РФ от 16.08.2004 N 1085 "Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю", Указ Президента РФ от 11.08.2003 N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации").

2. Федеральная служба несамостоятельна и подчиняется вышестоящим органам государственной власти. При этом она может быть подчинена как одному органу (например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство РФ), так и двум одновременно (например, в п. п. 2 и 3 Положения о Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1083, прямо сказано, что руководство ее деятельностью осуществляет Президент РФ, а координацию и контроль ее деятельности - Минобороны России).

В последнем случае двойственность подчинения выражается в том, что Президент (Правительство) РФ утверждает положение о конкретной службе, назначает и освобождает от должности руководителей службы, издает обязательные для исполнения службой нормативные правовые акты. В свою очередь, регламентирующее ее деятельность федеральное министерство, которому служба подведомственна, утверждает ежегодный план и основные показатели деятельности службы, а также отчет об исполнении плана; вносит по представлению руководителя службы проект положения, проекты других нормативных правовых актов, касающихся ее деятельности, а также предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников; вносит в Минфин России предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся финансирования службы; в целях реализации поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ дает поручения и контролирует их исполнение; имеет право отменять противоречащие законодательству РФ решения службы, если не установлен иной порядок их отмены.

3. Руководители федеральных служб не входят в Правительство РФ, их интересы в данном органе власти представляют соответствующие федеральные министры.

4. Особенностью правового статуса федеральной службы является и ее функциональное назначение. В соответствии с Указом N 314 этот орган осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Исходя из данного определения следует разграничивать федеральные службы, выделяя несколько их видов.

Первый тип характеризуется выполнением специальных функций в сфере обороны и безопасности страны. Такие службы находятся в ведении Президента РФ.

По сути, федеральные службы данного типа - симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства. То есть такой федеральный орган исполнительной власти, который обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг <*>. Отчасти это обусловлено спецификой отраслей, в которых они осуществляют свою деятельность, необходимостью создания особого механизма их регулирования. Название же их "федеральная служба" - номинально.

--------------------------------

<*> Так, Федеральная миграционная служба осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (п. 1 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 19.07.2004 N 928). Федеральная служба по техническому и экспортному контролю реализует государственную политику, организует межведомственную координацию и взаимодействие, осуществляет специальные и контрольные функции в области государственной безопасности (п. 1 Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1085).

Функциональное назначение федеральных служб, находящихся под руководством Президента РФ, определено таким образом, что фактически отсутствует тот специфический признак, с помощью которого можно было бы отличить их от иных видов федеральных органов исполнительной власти. В одних случаях подчеркивается, что они осуществляют государственное управление в соответствующей сфере деятельности (см., например, Положение о Федеральной службе безопасности, утвержденное Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960), вторые - специальные функции (см., например, Положение о Государственной фельдъегерской службе, утвержденное Указом Президента РФ от 13.08.2004 N 1074), третьи - сочетают функции по выработке государственной политики, контрольные, координационные функции и иные (см., например, Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденное Указом Президента РФ от 28.07.2004 N 976).

Второй вид - федеральная служба, специально созданная для выполнения контрольно-надзорных функций государства. При этом следует различать службы:

находящиеся в ведении федерального министерства, которые наделены лишь контрольно-надзорными функциями и не вправе осуществлять функции управления государственным имуществом, оказания услуг, а также функции по нормативно-правовому регулированию (за исключением случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ) <*>;

--------------------------------

<*> Следует отметить, что наличие указания на то, что Президент РФ и Правительство РФ вправе наделять федеральные органы исполнительной власти по своему усмотрению иными функциями, может негативно отразиться на построении эффективной, функционально разделенной системы федеральных органов исполнительной власти. Так, в настоящее время в соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию", от 17.06.2004 N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии", от 16.06.2004 N 283 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства", от 16.06.2004 N 281 "О Федеральном агентстве по науке и инновациям", от 16.06.2004 N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" данные агентства наделены контрольной функцией в части лицензирования и выдачи разрешений, а например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 324 Федеральная служба по труду и занятости осуществляет и функции по оказанию государственных услуг. По сути, был осуществлен возврат к прежней системе, характеризующейся многовидовой, не обладающей функциональной определенностью структурой организационных форм государственного управления.

находящиеся в ведении Правительства РФ, которые наряду с функцией контроля исполняют и функции по принятию нормативных правовых актов. Таким образом, последние сочетают в себе признаки статуса и федерального министерства, и федеральной службы, осуществляющей функции контроля и надзора.

Кроме того, анализ норм Указа N 314 позволяет выделить подтип федеральной службы, находящейся в ведении федерального министерства, - федеральная служба по надзору. Такая служба помимо требований, установленных для федеральных служб, может иметь статус коллегиального органа и не вправе "также осуществлять управление государственным имуществом и заниматься оказанием платных услуг" (подп. "в" п. 4 Указа N 314 <*>). Вместе с тем в соответствии с принятыми положениями о федеральных службах по надзору ни одна из них не является коллегиальным органом - все они построены по принципу единоначалия <**>, а кроме того, в положениях не указана специфика осуществления именно надзорной деятельности (см., например, Постановления Правительства РФ от 06.04.2004 N 161 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования" и от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору").

--------------------------------

<*> Формулировка рассматриваемого пункта вызывает определенные замечания. Толкование этой нормы позволяет сделать вывод, что федеральные службы (не являющиеся федеральными службами по надзору), находящиеся в ведении федерального министерства, лишены лишь функции по нормативно-правовому регулированию в закрепленной за ними отрасли. Данный тезис противоречит определению федеральной службы, данному в подп. "а" п. 4 Указа N 314. Необходимо более четко определить функциональную специализацию федеральных служб, исключив совмещение ими различных государственных функций. Тем более, что для управления государственным имуществом и оказания платных государственных услуг созданы специальные органы исполнительной власти - федеральные агентства.

<**> См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 323; Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 301; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 300, и т.д.

В целом стоит отметить, что ни Указ N 314, ни последовавшие за ним постановления Правительства РФ не определяют, да и не могут в полной мере определить компетенцию этих органов, так же как не могут определить и характерные признаки только данного вида органа исполнительной власти.

5. Особенностями правового статуса федеральных служб должно стать и решение вопросов построения вертикали органов контроля и надзора, а также взаимодействия с иными органами государственной власти. Поскольку ни нормы Указа N 314, ни принятые в его исполнение акты Правительства РФ не регламентируют указанные вопросы, необходимо включать их в положения о конкретных федеральных службах. Однако ни одно из принятых положений не содержит механизма взаимоотношений, ограничиваясь лишь общей формулой: федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Не решен и вопрос о разграничении полномочий между территориальными органами федеральных служб и подведомственными им государственными учреждениями, хотя на необходимость его решения прямо указывается в Постановлении Правительства РФ от 21.05.2004 N 248 "О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы".

На наш взгляд, решение видится в упразднении части государственных учреждений, за исключением тех, которые созданы для реализации социальных гарантий служащих федеральных органов исполнительной власти (ведомственные дошкольные учреждения, детские лагеря, ведомственные поликлиники и т.д.). Такой подход уже реализуется. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.04.2004 N 223 "О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией" были ликвидированы учреждения - управления государственного надзора за связью и информатизацией в субъектах РФ и одновременно созданы территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере связи, которым передано имущество ликвидированных государственных учреждений. Однако в Постановлении не сказано о передаче создаваемым территориальным органам полномочий этих учреждений, что, на наш взгляд, должно быть отражено в нормативном правовом акте подобного рода.

До сих пор однозначно не решен вопрос о том, имеет ли право федеральная служба создавать государственные учреждения, находящиеся в ее ведении. Указ N 314 не закрепляет за ними такого права. Более того, толкование п. 25 Указа дает основание предполагать, что оно у федеральных служб отсутствует. Об этом также свидетельствует и то, что федеральные службы лишены права управления государственным имуществом. Между тем Правительство РФ занимает двойственную позицию по данному вопросу: в одних случаях упраздняет подведомственные государственные учреждения, выполняющие властные функции, например в вышеназванном Постановлении от 26.04.2004 N 223; в других, наоборот, переподчиняет их федеральным службам (см., например, п. 4 Постановления Правительства РФ от 21.08.2004 N 429 "О Федеральной таможенной службе").

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что действующее законодательство не полностью определяет специфику статуса федеральной службы. Лишь часть созданных федеральных служб, подведомственных федеральным министерствам, можно отнести, согласно утвержденным положениям о них, к отличному от других типу федеральных органов исполнительной власти.

III. Особенности правового статуса федерального агентства

В соответствии с Указом N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти наряду с федеральными министерствами, федеральными службами входят федеральные агентства. Такая организационно-правовая форма федерального органа исполнительной власти является новой для Российской Федерации, в связи с чем определить его правовой статус достаточно трудно.

Среди задач Указа были: упорядочение системы федеральных органов исполнительной власти, унификация и систематизация их функций применительно к конкретным видам органов исполнительной власти. Однако в отношении федеральных агентств реализовать в полной мере эту задачу не удалось, что видно из анализа принятых положений о федеральных агентствах.

Указ допускает три варианта подчиненности федеральных агентств, что обусловливает особенности статуса каждой из групп: основная группа федеральных агентств подчинена федеральным министерствам, другая группа находится в подчинении Президента РФ и третья - в подчинении Правительства РФ. Однако и правовой статус каждой из указанных групп не вполне единообразен.

Так, в ведении Президента РФ наряду с федеральными министерствами и службами находятся федеральные агентства (Управление делами Президента России, Главное управление специальных программ Президента РФ), руководители которых назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Кроме того, Президент РФ руководит деятельностью Федерального агентства специального строительства, которое подведомственно Министерству обороны РФ, осуществляющему только координацию и контроль его деятельности. Такое положение Спецстроя России создает промежуточный статус, ограничивая возможности Министерства обороны РФ в отношении агентства и сближая статус последнего со статусом федеральных агентств, непосредственно подчиненных Президенту РФ.

Правительство РФ руководит рядом министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. Кроме того, ему непосредственно подчинены Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство. Непосредственное подчинение Правительству РФ также создает особенности правового статуса указанных федеральных агентств, что выражается и в выполняемых ими функциях.

В отношении находящихся в ведении федерального министерства федеральных агентств министерству предоставлены достаточно широкие полномочия для осуществления координации и контроля деятельности этих органов. Так, федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федерального агентства проекты положений об этих органах, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; вносит в Минфин России предложения по финансированию федеральных агентств, дает подведомственным агентствам поручения и контролирует их исполнение.

Федеральные агентства по общему правилу наделены такими государственными функциями, как управление государственным имуществом и оказание государственных услуг, за исключением функций по контролю и надзору. Только в случаях, установленных Президентом РФ или Правительством РФ, федеральные агентства вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и иные функции, в том числе контрольные. Эта норма, как уже упоминалось, приводит к смешению правового статуса федеральных агентств и федеральных служб.

Характерным примером такого смешения могут служить преобразования в сфере технического регулирования. Первоначально Госстандарт России был преобразован в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии, т.е. являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере технического регулирования и метрологии, в том числе осуществлял лицензирование, а также функции по государственному метрологическому контролю и надзору за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов. Однако вскоре эта Служба была преобразована в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии с теми же функциями по лицензированию, контролю и надзору. По сути, данный орган объединяет в себе статус и федерального агентства, и федеральной службы.

По другим направлениям также происходит смешение функций. По общему правилу федеральные агентства не могут осуществлять установленное нормативно-правовое регулирование. В соответствии с положениями Указа N 649 федеральные агентства, которыми руководит Правительство РФ, вправе принимать нормативные правовые акты (наряду с другими функциями, предусмотренными Указом N 314). Например, установлено, что Федеральное космическое агентство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Иными словами, некоторые федеральные агентства получили также функции федеральных министерств.

Таким образом, некоторые федеральные агентства по своему правовому статусу таковыми не являются, а представляют собой органы с набором функций федеральных служб и федеральных министерств.

Неодинаковым может оказаться и правовой статус федеральных агентств, подчиненных федеральным министерствам. Поскольку организация их взаимоотношений не определена, степень свободы, жесткость связей с министерством зависит от последнего. При определенных условиях федеральное агентство фактически может стать не федеральным органом исполнительной власти, а структурным подразделением министерства, что сведет на нет саму идею четкого разграничения функций между министерствами, службами и агентствами.

Федеральное агентство действует на основе единоначалия. Возглавляет его руководитель (например, Федеральное космическое агентство), директор (например, Спецстрой России), начальник (например, ГУСП). Но независимо от названия должности возглавляющие федеральные агентства лица не входят в состав Правительства РФ.

В соответствии с принятыми положениями федеральные агентства осуществляют свои функции непосредственно или через свои территориальные структуры во взаимодействии с иными органами государственной власти. Однако ни одно положение не содержит ни специального раздела, ни специальных норм, посвященных этим вопросам - порядку взаимодействия и его формам с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

На правовой статус федерального агентства оказывает влияние и та сфера, в которой оно действует: относится ли деятельность к сфере исключительного ведения Российской Федерации или к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Одна из основных функций федеральных агентств, которой не наделяются иные федеральные органы исполнительной власти, - оказание государственных услуг. Сам термин является новым для российского законодательства, в федеральных законах употребляется редко. Это предполагает необходимость четко определить содержание государственных услуг. Потребитель услуг должен точно знать, какое федеральное агентство и какие услуги оказывает, за что несет ответственность. Однако все положения имеют только ссылку на предоставление услуг, без какого-либо уточнения, что создает неопределенность, в том числе в отношении правового статуса. Ни одно положение не содержит информацию о том, какие же услуги оказывает федеральное агентство, ради предоставления которых оно было создано. Разработка в дальнейшем номенклатуры оказываемых федеральным агентством услуг не исключает необходимости уточнить положения и в этой части.

* * *

Анализ принятых в последнее время нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, в том числе конкретных положений о федеральных органах исполнительной власти, позволяет сделать следующие выводы.

1. Отсутствует единый подход к определению правового статуса и объема компетенции федеральных органов исполнительной власти.

2. Представляется правильным унифицировать функции федеральных органов исполнительной власти и привести в соответствие с их правовым статусом.

Особенности правового статуса федеральных министерств должны быть в полной мере отражены в положениях о них и соответственно детализированы, конкретизированы и "развиты" в подзаконных нормативных правовых актах Президента РФ и Правительства РФ.

Более того, административно-правовую регламентацию статуса федеральных агентств в системе исполнительной власти целесообразно развивать в таких основных направлениях, как:

1) исчерпывающее определение правового статуса и, прежде всего, компетенции федеральных агентств преимущественно актами Президента РФ или Правительства РФ на единообразной основе;

2) унификация функций и полномочий;

3) определение перечней услуг, которые оказывает конкретное федеральное агентство.

Также необходимо провести кодификацию и систематизацию законодательства РФ в целях легитимного установления тех государственных функций и полномочий федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, которые предусмотрены Указом N 314.

Глава 3. ПРАВОПРЕЕМСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ МИНИСТЕРСТВ

В последние годы в России довольно часто ликвидируются или подвергаются реорганизации федеральные органы исполнительной власти. Один из вопросов, который в связи с этим возникает, - вопрос о правопреемстве.

Необходимо отметить, что термин "правопреемство" чаще используется в гражданском праве и означает переход прав и (или) обязанностей от одного субъекта к другому. Применение данного термина в публичном праве, с научной точки зрения, не совсем правомерно.

Правопреемство в отношении ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств может касаться только случаев, когда речь идет о передаче совокупности имущественных прав и обязанностей вновь созданному или действующему федеральному министерству.

Другим аспектом является то, что помимо имущественных прав и обязанностей при ликвидации или реорганизации федеральных министерств могут передаваться их государственные функции. Однако в таких случаях речь должна идти не о правопреемстве, а о передаче дел ликвидированного или реорганизованного федерального министерства его правопреемнику, указанному в нормативном правовом акте Президента РФ.

Порядок передачи дел должен определяться ликвидационной комиссией, назначаемой либо Президентом РФ, либо Правительством РФ в зависимости от того, в чьем ведении находится данное министерство, т.е. передача дел реорганизованного федерального министерства должна осуществляться в порядке, устанавливаемом должностным лицом, принявшим решение о его реорганизации.

Несколько иной порядок должен применяться при передаче государственных функций в случае ликвидации или реорганизации федеральных министерств.

Функции реорганизованных федеральных министерств, если они не признаны излишними, могут передаваться другим федеральным органам исполнительной власти либо иным структурам, например неправительственным организациям, государственным или некоммерческим учреждениям.

Возможность передачи государственных функций ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств, закрепленных в Конституции РФ, неправительственным организациям, государственным или некоммерческим учреждениям представляет особую сложность и должна быть указана в федеральном законе.

Сокращение государственных функций федеральных министерств связано, как правило, с их передачей негосударственным учреждениям, организациям и т.п. и может быть не связано с ликвидацией или реорганизацией того или иного федерального министерства. В любом случае государственные функции ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств закрепляются за негосударственными учреждениями, некоммерческими организациями и т.п. специальным нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ.

Закрепление определенных государственных функций за вновь созданным или реорганизованным федеральным министерством осуществляется постановлением Правительства РФ на основе указа Президента РФ об утверждении (новой) структуры федеральных органов исполнительной власти.

В нормативном правовом акте о закреплении передаваемых функций от реорганизованного или ликвидированного федерального министерства указываются его правовой статус, основные государственные функции, которые это министерство правомочно осуществлять, а также те функции, которые принимает правопреемник.

Например, Постановлением Правительства РФ от 23.08.2000 N 624 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" было установлено, что в соответствии с Указом Президента РФ от 17.05.2000 N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство финансов РФ осуществляет права и функции упраздненной Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю в области организации и проведения валютного контроля и ведения единой информационной системы валютного контроля.

Президент РФ и Правительство РФ в 2000 г., после утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти, издали подобные акты по всем федеральным министерствам, принявшим отдельные функции реорганизованных и ликвидированных министерств и ведомств. Такая же практика существует и сегодня.

После утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти может быть принято решение о сокращении или ликвидации некоторых функций федеральных министерств, включенных в новую структуру федеральных органов исполнительной власти.

Ликвидация функций федеральных министерств допустима лишь в тех случаях, если они не "вытекают" из Конституции РФ либо федерального закона.

Может возникнуть ситуация, при которой какие-либо функции ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств не будут переданы ни органам, включенным в новую структуру федеральных органов исполнительной власти, ни другим организациям (учреждениям), о которых говорилось выше. С юридической точки зрения это расценивается как правовой пробел, который должен быть ликвидирован специальным постановлением Правительства РФ или указом Президента РФ.

При принятии государственных функций тем или иным федеральным органом может выясниться, что реорганизованное или ликвидированное министерство по каким-либо основаниям не выполняло возложенные на него государственные функции в полном объеме (отсутствовали необходимые средства, плохая организация работы и т.п.). Федеральное министерство (другой федеральный орган), принявшее такие государственные функции, обязано их выполнять в полном объеме, качественно и своевременно.

Анализ практики показывает, что определенные сложности возникают и в случаях, когда не происходит одновременного освобождения от должности руководителей (в том числе статс-секретарей, руководителей структурных подразделений) в реорганизованном федеральном министерстве и назначения новых руководителей. В таких случаях должностные лица реорганизованного (прежнего) федерального министерства представляют интересы и принимают решения от имени органа, которого, по сути, уже нет, что порождает комплекс негативных последствий правового характера.

Подобные ситуации следует квалифицировать как правовые коллизии, которые подлежат разрешению вышестоящим органом государственной власти.

В целом, ликвидацию или реорганизацию федеральных министерств нужно осуществлять планомерно, а связанные с этим процессы должны быть регламентированы и происходить без ущерба для государственного управления.

В некоторых случаях такие процессы должны идти параллельно, охватывая все правовые аспекты ликвидационных или организационно-штатных мероприятий. Так, вопросы передачи комплекса имущественных прав и обязанностей от ликвидированного или реорганизованного федерального министерства следует решать параллельно с передачей дел и назначением (заменой) должностных лиц. Передача государственных функций ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств должна осуществляться в первоочередном порядке. Обнаруженные правовые коллизии и правовые пробелы необходимо своевременно ликвидировать.

Глава 4. ВЛИЯНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ

Было бы неверным ограничивать радиус административной реформы только перестройкой органов исполнительной власти. На деле преобразования в административно-правовой сфере влияют на деятельность организаций, предприятий и учреждений, на их статус и взаимоотношения с органами публичной власти. В этом и выражается специфика норм и субъектов административного права, которые "присутствуют" и "действуют" в сферах, регулируемых другими отраслями права.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 годы в качестве ее целей определены ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. В этом заключается один из критериев эффективной деятельности органов исполнительной власти, обнаруживаются известная коррелятивная зависимость между субъектом и объектом управления и эффективность управления по конечным результатам.

В общем плане можно сказать, что изменения в административно-правовой сфере влияют на деятельность экономических и иных организаций следующим образом. Во-первых, уменьшается объем административных барьеров в связи с упрощением многих юридических действий в области налогообложения, лицензирования и т.д. Во-вторых, меняются нормы законов и подзаконных актов о взаимоотношениях властных органов и хозяйствующих субъектов, хотя их связи пока регулируются еще не вполне четко и дифференцированно. В-третьих, расширяются возможности участия экономических субъектов в деятельности муниципальных и государственных органов, в том числе за счет большей открытости последних. В-четвертых, увеличивается "поле" партнерских отношений властных органов и бизнес-структур за счет совместных и согласованных проектов и программ.

В результате изменения природы общественных отношений существенно иными становятся сами субъекты - властные и хозяйствующие - и, соответственно, их связи. Теперь одной стороной выступают законодательные органы и органы исполнительной власти, местного самоуправления. Другую сторону представляют хозяйствующие субъекты разных форм собственности - казенные предприятия, государственные и муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества, кооперативы, индивидуальные предприниматели и др. Правовой статус первых установлен в известных законах и положениях об органах исполнительной власти, уставах местного самоуправления, вторых - в федеральных законах о видах экономических субъектов и уставах <*>. Правовое сотрудничество органов власти и экономических субъектов регулируется и множеством тематических законов и подзаконных актов, а также технико-юридическими нормами.

--------------------------------

<*> Правовое положение коммерческой организации. М.: Юстицинформ, 2001; Лаптев В.В. Законодательство о предприятиях (критический анализ) // Государство и право. 2000. N 7.

В аспекте темы интересен вопрос о закреплении в названных актах взаимоотношений органов публичной власти и хозяйствующих субъектов. Каковы юридические формулы этих взаимоотношений? В законах и положениях о федеральных министерствах, агентствах и службах содержатся краткие формулы (нормы уполномочивающие, договорные, предписывающие, обеспечивающие), развиваемые чаще всего в тематических законах и иных актах. В законах о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, об акционерных обществах есть скупые нормы об их внешних связях.

Несмотря на очевидную специфику правовых статусов органов публичной власти и экономических субъектов и императивность функций первых, их сотрудничество возможно и на договорной основе. Это объясняется общими социально-экономическими задачами, которые возникают в сферах деятельности обеих сторон, и равной заинтересованностью в их согласованном решении. Названные органы выступают здесь как публичные юридические лица в гражданском обороте с ресурсами, находящимися в их ведении. Соглашения, подписываемые официальными руководителями сторон, служат правовой базой их равноправного сотрудничества.

В аспекте административной и других реформ весьма перспективным является расширение партнерских отношений между властными органами и хозяйствующими субъектами. Выделим три основных формы: а) сотрудничество по отдельным вопросам социально-культурного развития; б) участие партнеров в составлении и реализации целевых программ (отраслевых и региональных); в) государственно-частное партнерство.

Заслуживают поддержки общие долгосрочные соглашения о сотрудничестве органов публичной власти и экономических субъектов. Примером эффективного системного взаимодействия служит "Стратегическая программа развития открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОАО "РЖД"), отражающая многолетние устойчивые связи транспортных структур с хозяйственными организациями. В Программе есть специальный раздел о взаимодействии ОАО "РЖД" с федеральными и региональными органами - в решении финансовых, производственных, социальных вопросов.

Генеральное соглашение ОАО "РЖД" с субъектами РФ о взаимодействии дополняется ежегодными соглашениями и договорами-контрактами по видам деятельности. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) подготовил "Национальный доклад о политике повышения конкурентоспособности экономики России". РСПП намерен участвовать в системе государственного прогнозирования, в подготовке смешанных бизнес-проектов для решения общеэкономических задач.

ОАО "Российские коммунальные системы" подписало с рядом региональных органов соглашения о сотрудничестве в сфере ЖКХ и предоставления услуг; готовится социальный отчет в соответствии с международным стандартом АА1000. Заключаются соглашения власти и бизнеса в сферах подготовки кадров и занятости, экологии, содержания памятников культуры и др.

Развитие государственно-частного партнерства - в повестке дня. Речь идет о совместном финансировании проектов на договорных условиях, о даче государственных гарантий экономическим проектам, о направлении государственных средств в уставный капитал акционерных обществ. Уже сейчас Минэкономразвития России проводит отбор предложений и заявок на участие в крупных проектах на сооружение платных автоматических дорог, портов и др. Готовятся инвестиционные соглашения и договоры поручительства по заемным средствам. Предстоит четко определить природу договоров в рамках государственно-частного партнерства, обязательства и ответственность сторон, функции федеральных органов. Нельзя исключать подготовку федерального закона о государственно-частном партнерстве по опыту Польши, где такой закон принят летом 2005 г.

Властные полномочия служат основной характеристикой органов публичной власти. Реализация их в ходе нормотворчества, регулирования, распорядительства дополняется правом контроля за соблюдением законов и иных правовых актов. В процессе осуществления контроля проверяется деятельность предприятий, организаций и учреждений. По вопросу о том, насколько законны и целесообразны такие проверки, бизнес-структуры высказывают резкие замечания. Поэтому особенно важны строго легальные основы контрольной деятельности, которые должны хорошо знать и правильно применять обе стороны.

Следует, прежде всего, последовательно реализовывать нормы Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). В нем закреплены основания и процедуры контроля, периодичность проверок, права проверяемых. Малый бизнес нельзя проверять первые 3 года. Однако на практике до сих пор - из-за незнания или умышленно - муниципальные и региональные органы, инспекции, милиция проводят проверки экономических организаций по своему усмотрению и произвольно, подчас очень грубо и с нарушением этих норм. "Бизнес" молчит, чиновники по-прежнему вне ответственности.

Поскольку в контрольной сфере действуют немало органов, надо знать их статусы и сферы деятельности, объем и пределы правомерных действий. Имеются в виду соответствующие нормы Налогового, Земельного, Трудового, Градостроительного кодексов, Законов об охране окружающей среды, санитарно-эпидемиологическом благополучии, пожарной безопасности и др. Надзорные органы (энергонадзор, архитектурный надзор, технадзор, газовые инспекции и др.) систематически проверяют соблюдение технико-юридических норм. И это надо воспринимать как нормальную правовую функцию, без которой экономическая, производственная, торговая и иная деятельность может причинить вред. Экономические субъекты должны неукоснительно выполнять требования контрольно-надзорных органов и не препятствовать им в этом.

Понятно, что контроль за деятельностью государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений должен отличаться большей масштабностью и жесткостью. Пока это не совсем так, и бесконтрольность тут пагубна.

Эффективным средством контроля является предоставление экономическими субъектами информации о своей деятельности. Согласно ст. 90 и 91 Закона об акционерных обществах информация об обществе предоставляется им в соответствии с требованиями Закона и иных правовых актов. Открытое акционерное общество обязано ежегодно опубликовывать в средствах массовой информации годовой отчет, бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков, сообщения о проведении общего собрания акционеров и иные сведения. Такая информация дает возможность и госорганам иметь достоверную картину экономического развития на их территории.

Объем публичной информации расширяется. Правительство РФ осенью 2005 г. приняло Постановление о ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства. Акционерные общества стали публиковать информацию о выбросах загрязняющих веществ, оказывающих негативное влияние на окружающую среду, и мероприятиях по их сокращению. Тем самым реализация норм экологических законов становится открытой для всех органов и населения, а значит, и для реагирования. Оправдан следующий шаг - введение обязательных "экологических показателей" (Минэкономразвития России считает это преждевременным) и, возможно, других социальных показателей.

Изучение взаимных обращений властных органов и хозяйствующих субъектов показывает, что переписка образуется стихийно, без четкого отражения закрепленных за ними функций и без строгого учета компетентности адресата. Плохо используются локальные, специализированные и общие процедуры, хотя введение административных регламентов и стандартов оказания государственных услуг создает легальные возможности стабильных связей.

Нуждается в упорядочении институт представительства сторон, когда при государственных и муниципальных органах действуют советы по предпринимательству, а в составе советов директоров АО с государственным "участием" есть представители министерств, ведомств, региональных администраций. Дублирование и давление - крайне отрицательные явления.

Резюмируя сказанное, подчеркнем необходимость серьезного анализа изменения статуса хозяйствующих субъектов в результате перестройки функций, структуры и процедур деятельности органов исполнительной власти. Эти перемены должны отражаться в федеральных и региональных отраслевых законах.

Глава 5. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОТКРЫТОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Информационные и коммуникационные технологии стали важнейшим средством повышения эффективности управления практически во всех сферах человеческой деятельности. Информационное обеспечение выполняет не вспомогательные функции в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а стало необходимым элементом этой деятельности.

Бурное развитие информационных процессов и совершенствование информационно-коммуникационных технологий позволяют активизировать и эффективно использовать информационные ресурсы общества, которые сегодня являются наиболее важным стратегическим фактором его развития. В условиях формирования общества, в котором информация становится главной ценностью, неизбежно должна происходить переоценка как прав, так и обязанностей органов власти и граждан в информационной сфере.

Характерным для информационного общества является возрастание значимости прав на доступ к информации, на защиту от нежелательной информации, на информационное и консультационное обслуживание. Новые информационные и коммуникационные технологии позволяют расширить права граждан и организаций путем предоставления доступа к разнообразной информации, в том числе информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Этим правам корреспондируют обязанности государственной власти: обязанность обеспечивать доступ к запрашиваемой информации; обязанность собирать и предоставлять информацию, имеющую общественный интерес; обязанность поддерживать развитие информационной сферы государства. Реальное исполнение государственной властью указанных обязанностей гарантирует информационную прозрачность, гласность ее деятельности.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18