В разных странах процесс формирования информационного общества имеет различную интенсивность и особенность. Понятие "информационное общество" прочно вошло в жизнь развитых зарубежных стран, в первую очередь государств Европейского сообщества. Состоявшийся в конце 2003 г. Всемирный саммит по информационному обществу подчеркнул важную роль органов государственной власти по его формированию и развитию.

Существует большое количество официальных резолюций, деклараций и докладов, опубликованных ООН и ее учреждениями, по открытости информации, являющейся общественным достоянием и создаваемой органами государственной власти. Но что относится к информации, являющейся общественным достоянием? В Рекомендациях ЮНЕСКО дано следующее определение такой информации: "Информацией, являющейся общественным достоянием, считается доступная для населения информация, использование которой не нарушает никаких предусмотренных законом прав или обязательств по соблюдению конфиденциальности". Данное определение распространяется, с одной стороны, на все произведения или объекты права, смежного с авторским правом, которые могут использоваться всеми членами общества без получения какого-либо разрешения. С другой стороны, под это определение подпадают вся официальная информация и данные, создаваемые обществом, доступ к которым добровольно открыт государственными органами или международными организациями.

Одна из задач информационного общества - дать право всем его гражданам на доступ к информации и знаниям. Отсюда общий подход: информация, создаваемая государственными органами во всех сферах и на всех уровнях, должна быть доступной для населения, а любые официальные запреты на такой доступ должны особым образом обосновываться и затрагивать как можно меньшую часть этой информации.

В качестве показателей движения к информационному обществу принято выделять:

расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к ней;

широкое внедрение средств информатизации в деловую активность, политическую деятельность и в средства массовой информации, в досуг и быт граждан;

расширение трансграничного информационного обмена и возможность участия в нем граждан;

рост относительного числа рабочих мест в сфере информационного обмена;

укрепление средств борьбы с правонарушениями в информационной сфере;

повышение информационной защищенности прав личности и частной жизни.

Вопросы доступа к информации в условиях, когда постиндустриальные общества превращаются в общества информационные, в общества знаний, - одни из самых актуальных. Не готовые к такой трансформации государства могут оказаться на обочине мирового развития. Существует ряд международных документов, определяющих пути построения информационного общества, которые следует учитывать при разработке направлений развития национального законодательства в этой сфере. Такое законодательство должно быть ориентировано на интересы людей, на повышение качества жизни, обеспечивать открытость информации и доступ к ней, чтобы каждый имел возможность пользоваться и обмениваться ею, предоставить возможность реализовать каждому свой потенциал.

Для определения приоритетов в данной сфере, направлений развития государство должно сформировать эффективную национальную информационную политику, при выработке которой следует учитывать наличие таких объективных обстоятельств, как возрастание роли и увеличение объемов информации, необходимой для обеспечения жизнедеятельности общества, и совершенствование технологий накопления и распространения информации. В свою очередь, государственная информационная политика должна найти свое закрепление в законодательстве. Именно законодательство призвано фиксировать основополагающие решения функциональных задач государственной информационной политики в правовом поле и правовые основы всех аспектов их решения.

Одной из основных функциональных задач органов власти является обеспечение информационного обслуживания населения, коммерческих и некоммерческих организаций, различных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена и массовых коммуникаций.

Информационное обслуживание предполагает формирование и ведение органами государственной власти и местного самоуправления информационных ресурсов, обеспечение доступа к ним, законодательное закрепление прав и обязанностей в информационной сфере.

Информационные ресурсы страны создаются как государственными органами власти и органами местного самоуправления, так и иными структурами. Национальные информационные ресурсы принято разделять на государственные, формируемые непосредственно государственной властью либо за государственный счет, и негосударственные, формируемые иными субъектами информационных и правовых отношений.

Количество, качество и доступность информационных ресурсов уже сегодня во многом определяют уровень развития страны, ее статус в мировом сообществе и станут определяющими показателями этого статуса по мере перехода к открытому информационному обществу.

Национальные информационные ресурсы должны образовывать единую, взаимоувязанную систему, исключающую возникновение "информационного хаоса", дублирование информации, неоправданное практической необходимостью разрастание информационных массивов и, как следствие, затрат на их содержание, возможную потерю информации или ее достоверности из-за отсутствия четкого распределения обязанностей и ответственности за формирование и актуализацию отдельных информационных массивов.

Полнота, достоверность, актуализация, своевременность, непротиворечивость, уровень защищенности информационных ресурсов и сбалансированность этих показателей определяют качество информационного обеспечения деятельности гражданского общества и системы органов власти. Закон об информации, информатизации и защите информации регулирует в основном порядок формирования информационных ресурсов, закрепляет обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию общедоступных информационных ресурсов.

Однако качество информационного обеспечения определяется не только полнотой, достоверностью, актуальностью и непротиворечивостью системы национальных информационных ресурсов, ее рациональной организацией и структурированностью, но и возможностями свободного доступа к этим ресурсам, использования и распространения содержащихся в них данных. Кроме того, для эффективного развития самой системы национальных информационных ресурсов необходимо обеспечить широкие возможности взаимного обмена между депозитариями информационных ресурсов, включая как отечественные, так и зарубежные.

Для формирования информационной открытости власти, ее информационного взаимодействия с гражданским обществом органы власти должны обеспечивать предоставление информационных услуг населению и юридическим лицам. Конституционно-правовую часть механизма доступа российских граждан к информации составляют нормы ст. 29, 42 и 24 Конституции РФ, закрепляющие право каждого на свободный поиск и получение информации любым законным способом; на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; на ознакомление "с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом". И хотя нормы Конституции РФ являются нормами прямого действия, в их развитие должен быть подготовлен и принят федеральный закон о праве на информацию (о праве на доступ к информации).

В настоящее время в российском законодательстве нет нормативного правового акта, устанавливающего механизм реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой акт позволит сформировать не только механизм реализации конституционного права на информацию, но и обеспечить открытость, прозрачность деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Исключительно важно, чтобы конституционные права на доступ к информации, ее поиск, распространение имели верное соотношение с правами других субъектов и с установленными ограничениями относительно конфиденциальной и иной информации ограниченного доступа.

В то же время закон о праве на информацию не решает всех проблем, поскольку обычно он предусматривает обременительную процедуру, которой должен следовать гражданин для того, чтобы получить необходимые ему сведения. Поэтому государство должно разработать политику активного распространения создаваемой государственными органами информации.

Основными принципами реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются ее открытость и общедоступность, полнота и достоверность, соблюдение прав и интересов третьих лиц при ее предоставлении, ответственность этих органов за нарушение права пользователей (потребителей) информации на доступ к ней.

Принцип открытости означает презумпцию доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, которая включает сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальной информации.

Информационная открытость органов государственной власти - это такая организация их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений.

Способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления могут быть весьма разнообразными, в том числе:

обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности;

размещение такой информации в информационных системах общего пользования;

ознакомление пользователей (потребителей) информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления;

обеспечение доступа пользователей (потребителей) информации на заседания государственных органов и органов местного самоуправления;

получение пользователями (потребителями) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу.

Как видно из приведенного перечня, существуют две группы отношений: одна составляет отношения, где инициатива в получении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления принадлежит гражданину, организации. В этом случае обязанность по информированию возникает у органов власти, только если такая инициатива проявлена.

Вторая группа предполагает совершение по собственной инициативе государственными органами и органами местного самоуправления действий по информированию неопределенного круга лиц, что вытекает из возложенных на них функций.

И в том и в другом случае информационные услуги оказываются на основе имеющихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, полнота и актуальность которых непосредственным образом влияет на качество предоставляемых услуг и, в конечном счете, на прозрачность деятельности органов власти.

Гарантией реализации права на информацию должна стать процедура, причем максимально упрощенная, подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу, сроки и порядок его рассмотрения, требования к ответу на запрос, исчерпывающие основания для отказа в информации.

Форма предоставления информации, в первую очередь, должна быть удобна для потребителя. Она может иметь устную, письменную, а также электронную форму.

Одним из путей повышения информационной открытости органов власти является развитие и широкое применение в их деятельности информационных и коммуникационных технологий с целью эффективного взаимодействия с гражданами и организациями.

Практически все развитые страны рассматривают свои усилия в области "электронных правительств" в качестве одного из центральных элементов своей политики по модернизации государства. "Электронное правительство" означает внедрение новых методов работы государственных учреждений, которые улучшают доступ и доставку информации и услуг от государства к гражданам, коммерческим структурам и другим государственным институтам, повышают эффективность информационного обмена.

Государственные структуры находятся в процессе переосмысления взаимодействия с гражданами. Они реализуют порталы как единые точки доступа к информации и услугам, рассматривая возможности организации информационных услуг в соответствии с потребностями пользователей. Именно настроенность на интересы пользователя позволяет оптимизировать деятельность государственных структур. При этом основополагающий принцип можно сформулировать следующим образом: "электронное правительство" должно быть доступно каждому и в любом месте.

По данным зарубежных исследователей, примерно 1/3 услуг государственных структур носит в основном информационный характер. Все активнее проводится предоставление публично-доступной информации через Интернет всем, кто хочет ее получать, что соответствует обычной публикации.

Информирование пользователя. На этом этапе пользователь ищет информацию о нужной государственной услуге. Он может прочесть информацию об услуге, узнать, как подать заявку на ее получение, с кем контактировать и каковы обязательные условия получения услуги. Принята публикация формуляров документов, карт расположения ведомства, часов работы, координаты служащих для контактов, информация о структуре, руководстве и области ответственности служащих.

Далее информация может быть предоставлена различными способами: в режиме онлайн, через получение электронной версии формуляра, посылку документов обычной почтой или личный контакт. Фаза информирования может быть реализована в форме одно- или двунаправленного действия: в первом случае информация публикуется, например, на сайте, во втором - предполагается интерактивное взаимодействие с государственным органом.

Следующий уровень взаимодействия государства и граждан - не только простое предоставление информации, а "диалог". Примером может служить ситуация, когда государственное ведомство предоставляет публичный адрес электронной почты для посылки запросов общего характера; электронное письмо, направленное на этот публичный адрес, попадает ответственному сотруднику, который готовит ответ, отсылаемый обратно обычной или электронной почтой.

Определенную информацию можно получить, только если решены проблемы аутентификации пользователя, целостности информации и т.п., что в нашей стране пока малореально, так как электронно-цифровая подпись, ее удостоверение - для граждан дело будущего.

Тем не менее в России предприняты существенные усилия по запуску национальной инициативы "электронного правительства" в форме Федеральной целевой программы "Электронная Россия". И хотя следует признать, что электронная форма предоставления информации должна в будущем стать основной, сегодня мы должны учитывать тот факт, что доступ к Интернету у нас в стране пока имеют около 10% пользователей, что характеризует низкий уровень использования информационных технологий.

Принцип социального равенства в доступе к государственным информационным ресурсам обязывает органы власти использовать такие способы доступа, которыми могли бы воспользоваться оставшиеся 90% населения.

При формировании комплекса мер, направленных на информационную открытость власти, возникает вопрос: в равной ли степени должны быть информационно открыты все ее ветви? Обратимся к зарубежному опыту. Комитет Министров Совета Европы еще 25 ноября 1981 г. принял Рекомендацию R(81) 19 странам - членам СЕ "О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов", в которой содержится призыв обеспечить каждому человеку возможность получать по запросу информацию, имеющуюся у государственных органов, кроме законодательных и судебных. Таким образом, европейское право делает исключение из общей презумпции общественной открытости официальной информации для законодательной и судебной власти. Открытость не может быть абсолютной, но она должна быть необходимой и достаточной.

Действительно, вряд ли целесообразен одинаковый подход к информационным ресурсам, формируемым судебной, законодательной и исполнительной властями, тем более что основная масса информации, представляющей интерес для граждан и для коммерческих структур, аккумулируется в органах исполнительной власти. Тем не менее следует отметить, что в странах Европейского Союза широко представлена информация (как в электронном виде, так и в печатном) о нормативных актах, судебных решениях.

Что касается российской позиции по данному вопросу, то упомянутый проект федерального закона предполагает распространить свое действие на отношения по доступу к информации о деятельности органов законодательной власти, судов, органов внутренних дел, налоговых и таможенных органов, органов прокуратуры, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, органов обеспечения безопасности, но с учетом особенностей, установленных для этих органов другими федеральными законами. Таким образом, если иными федеральными законами не установлены такие особенности, то доступ к информации о деятельности указанных органов будет осуществляться на общих условиях и в общем порядке, что, как показывает мировая практика, не вполне оправданно.

Предполагается, что в законе будет содержаться перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. Конкретные перечни информации должны утверждаться соответственно законодательными органами, Президентом РФ (в отношении федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент), Правительством РФ (в отношении деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство), органами местного самоуправления.

Несмотря на то что закон до сих пор еще не принят, Правительство РФ в опережающем порядке разработало и Постановлением от 12.02.2003 N 98 утвердило такой Перечень. Указанным Постановлением на федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность: создать информационные ресурсы в соответствии с утвержденным перечнем; своевременно и регулярно размещать их в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Наряду с этим федеральные органы исполнительной власти обязаны информировать граждан и организации иными предусмотренными законодательством РФ способами, среди которых наиболее значимый - средства массовой информации, редакции СМИ.

Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" наделяет СМИ особыми правомочиями по запросу и получению различной информации "о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц". Эти правомочия необходимы им для информирования граждан.

Государственные органы привыкли работать только со СМИ. Но, в принципе, гражданин правового государства должен обладать правовым механизмом самостоятельного поиска нужной ему информации без посредников в виде СМИ. Для этого он должен иметь представление по ряду параметров:

объекты - что вырабатывается и обрабатывается;

действия - как это делается;

люди (оргструктуры) - кто делает;

местоположение - где делается;

время - когда делается;

мотивы - зачем делается.

Определиться с перечисленными параметрами гражданину в скором времени помогут разрабатываемые перечни услуг, оказываемых органами государственной власти, которые будут объединяться в сводный Реестр государственных услуг.

Перечень услуг (а также регламентов) должен содержать все данные, касающиеся предоставляемых услуг (информация о процессе предоставления услуги, оказываемой органом государственной власти, вместе с описанием предоставляемой услуги и другой информацией, необходимой для реализации услуги). Перечень услуг, оказываемых конкретным органом государственной власти, должен формироваться на основе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия этого органа, его задачи и функции. Поэтому в перечне (реестре) должны также содержаться сведения о правовых основаниях, по которым каждая услуга в него включена. Это предполагает необходимость опубликования информации об оказываемых органом власти услугах.

Сводный реестр должен содержать данные обо всех государственных услугах, тогда как перечень услуг каждого органа власти - данные по услугам, относящимся только к этому органу. В результате проделанной работы должен быть создан открытый информационный массив данных об оказываемых органом государственной власти услугах.

Однако ни один из способов предоставления органами государственной власти и местного самоуправления информации не может сравниться по эффективности с ее размещением в сетях общего пользования. Как же обстоит дело с представительством органов государственной власти и местного самоуправления в Интернете после принятия упомянутого Постановления Правительства РФ? Однозначного ответа дать, к сожалению, невозможно. Конечно, следует учитывать и объективные причины, главная из которых - реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом N 314, которое затянулось до настоящего времени. До Указа действовал сервер органов государственной власти "Официальная Россия", федеральные органы исполнительной власти создали свои сайты (либо скорректировали в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ). Однако объем информации, ее обновляемость, периодичность были и остаются весьма разными.

Ряд субъектов РФ, не дожидаясь законодательных решений об обеспечении открытости информации государственных органов на федеральном уровне, уже приняли свои нормативные правовые акты по указанным вопросам. Однако объем, порядок, условия и стандарты информационных услуг, оказываемых государственными структурами, не могут быть одинаковыми на территории различных субъектов, если эти параметры не определены актами федерального уровня. Установленный Постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 перечень сведений, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, для субъектов РФ носит рекомендательный характер, однако, как правило, они берут его за основу и нередко дополняют.

Правительство Тюменской области в целях обеспечения информационной открытости власти организует оказание информационных услуг в различных формах, в том числе в режиме онлайн.

Еще в 2000 г. было издано распоряжение Губернатора области о создании www-сервера Администрации области в целях всестороннего освещения деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет. Следующим этапом стало Постановление Администрации Тюменской области от 23.06.2003 N 216 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Администрации области", которым утвержден перечень сведений о деятельности Администрации области, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования.

На структурные подразделения Правительства области возложена обязанность обеспечить доступ граждан и организаций к информации о его деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов, а также обязанность своевременно и регулярно размещать указанные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. В настоящее время на сайте Правительства области представлена информация, необходимая как для граждан, проживающих в области, так и для предпринимательских структур. В частности, на сайте в обязательном порядке размещены перечень информационных ресурсов и предоставляемых услуг, перечни информационных систем общего пользования и банков данных, находящихся в ведении Правительства области, его территориальных органов, подведомственных учреждений.

Динамика фактического представительства органов власти (федеральных и субъектов РФ) в Интернете свидетельствует об их активизации, а в отдельных случаях и об активном использовании преимуществ Интернета. В этом плане показателен сайт налоговой службы, содержащий большой объем полезной информации для налогоплательщика, который может узнать новости в данной сфере, в том числе о проводимых официальных мероприятиях, официальных заявлениях и выступлениях руководства, может получить доступ к налоговому законодательству и судебной практике, формам установленной налоговой отчетности, различной справочной информации, консультациям и т.д. Подача информации организована оптимально, ее поиск не составляет труда даже для неспециалиста.

Показательно, что наряду с Интернетом активно используются другие формы информационного обслуживания налогоплательщиков, что делает данную весьма чувствительную сферу открытой и прозрачной.

Свои сайты имеют законодательные и судебные органы. Так, на сайте Верховного Суда РФ можно ознакомиться с новостями, документами Суда, а вот для доступа к информации Высшего Арбитражного Суда РФ требуется пароль.

Использование преимуществ Интернета по обеспечению информационной открытости органов власти можно усилить, не дожидаясь естественного увеличения числа пользователей, а создавая для них наиболее благоприятные условия, в частности большее количество пунктов общественного доступа к государственным информационным ресурсам. Предлагается создавать такие пункты не только в отделениях связи, но и на базе сети публичных библиотек.

Одна из гарантий открытости органов власти - юридическая ответственность за непредоставление информации. Так, ст. 237 УК РФ "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей", ст. 140 УК РФ "Отказ в предоставлении гражданину информации" обеспечивают мерами уголовной ответственности конституционное право каждого гражданина на доступ к документированной информации (документы и материалы), непосредственно затрагивающей его права и свободы. Отдельные статьи КоАП РФ также содержат составы правонарушений, в определенной степени призванные обеспечить открытость деятельности органов власти.

Исходя из сказанного, можно сделать следующие выводы.

Прослеживается определенный прогресс в вопросе формирования открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и муниципальных органов. Однако это - только начало пути. По данным зарубежных социологов, проводивших исследование качественных характеристик деятельности органов власти различных стран, в том числе и России, из 103 стран Россия занимает 74 место (между Польшей и Саудовской Аравией).

Необходимо в ближайшее время принять федеральный закон "О доступе к информации органов государственной власти и местного самоуправления".

Должны быть продолжены работы по созданию "электронного правительства" и законодательному обеспечению этой деятельности.

Необходимо уменьшить разрыв между различными регионами и слоями населения в возможностях доступа к сетям Интернет.

Учитывая важность данного вопроса, представляется целесообразным возложить ответственность за организацию обеспечения доступа граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти на руководителей этих органов.

Глава 6. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ

Проблема реализации права на информацию давно находится в поле зрения законодателя. Проект Федерального закона "О праве на информацию", внесенный Президентом РФ, находился на рассмотрении Государственной Думы второго созыва с июня 1996 г. по декабрь 2000 г. Первоначально он был принят в первом чтении, после чего проводилась большая работа по его подготовке ко второму чтению. Однако в дальнейшем проект был возвращен к первому чтению и отклонен.

Через 3 месяца после отклонения проекта депутаты Государственной Думы В.В. Похмелкин, С.Н. Юшенков внесли новый законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации", который в 2002 г. был отклонен при рассмотрении в первом чтении, поскольку депутаты не поддержали его концепцию.

Вместе с тем подготовка закона, регламентирующего механизм реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации и конституционных ограничений этого права, сохраняет свою актуальность.

Непростая судьба законопроектов подобного рода имеет целый ряд причин, которые требуют осмысления.

К объективным причинам, в частности, следует отнести комплексность и связность решений, которые должны быть заложены в законе. Так, концепцию законопроекта о доступе к информации в большой степени определяют решения, которые будут приняты или могут быть приняты при подготовке других законопроектов. Прежде всего, это проект Федерального закона "Об административных процедурах", внесенный в Государственную Думу депутатом В.В. Похмелкиным еще в 2001 г. Идея подготовки такого "административного кодекса", который определил бы основные принципы и процедуры деятельности органов власти при реализации управленческих функций, на наш взгляд, очень продуктивна. В развитие этого акта в рамках единой концепции можно было бы разрабатывать вопросы получения информации из органов государственной власти и вопросы защиты ими информации в режиме служебной тайны. Однако вероятность принятия закона "Об административных процедурах" в ближайшее время невелика, поэтому параллельно идет работа над законопроектами "О служебной тайне", "О персональных данных", которые в определенной степени касаются вопросов доступа к информации.

Для концепции законопроекта о доступе к информации немаловажно состояние российского законодательства. Базовые положения по доступу к информации были заложены Законом об информации, информатизации и защите информации, который появился в 1995 г. В процессе правоприменения были выявлены концептуальные ошибки этого Закона, побуждающие к его изменению. Проект Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации" внесен Правительством РФ в Государственную Думу и принят в первом чтении. Наконец, в Администрации Президента РФ готовится реформа государственной службы, основные идеи которой тоже должны быть учтены при подготовке законопроекта.

Еще одна трудность при разработке законопроекта о праве на информацию - трансляция ошибок Закона об информации, информатизации и защите информации. Этот Закон ввел понятие "информационные ресурсы" (отдельные документы и массивы документов) и установил право собственности (вещное право) на них в зависимости от источников формирования.

Упомянутый законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации", с одной стороны, реализовывал концепцию распространения вещного права на отношения по поводу информационных ресурсов физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления. С другой - игнорируя права собственности, предусматривал бесплатное предоставление информации из этих ресурсов. Причем, судя по контексту, переданная информация не отчуждалась от ее "собственника", а оставалась в его распоряжении, что невозможно в рамках вещного права.

Законопроект предусматривал также безвозмездный обмен информацией между органами государственной власти, местного самоуправления "за счет затрат на осуществление функциональной деятельности этих структур", что не учитывало различные источники финансирования информации, накапливаемой в этих органах, принцип разделения бюджетов и, в конечном счете, нарушало права этих органов как "собственников" или держателей информации.

В режиме "государственных ресурсов", т.е. федеральных ресурсов, ресурсов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ресурсов субъектов РФ (ст. 7 Закона об информации, информатизации и защите информации) собирается, обрабатывается, хранится и используется информация по различным сферам деятельности. Однако остаются неясными содержание этого режима и принципиальная возможность его реализации, в частности осуществление прав совместной собственности на информационные ресурсы.

Учитывая все это, представляется, что вопросы правообладания информацией выходят за рамки сферы регулирования доступа к информации органов государственной власти и местного самоуправления. Достаточно условия, что информация получена ими законным путем.

С вопросами принадлежности информации тесно связаны финансовые условия ее предоставления. Этот вопрос не получил четкого разрешения ни в одном проекте. Он действительно сложен. Однако представляется недопустимым строить концепцию на "рыночной стоимости информации", поскольку информация органов государственной власти создана на деньги налогоплательщиков. Разделение информации на коммерческую и некоммерческую (как критерий "платности услуг") представляется весьма условным. К коммерческой при этом некоторые разработчики предлагают отнести информацию, которая может быть использована в коммерческой деятельности для извлечения прибыли. Можно привести много примеров, когда этот критерий не работает, например при запросе информации, касающейся стоимости имущества, находящегося в личной собственности. С такого имущества взимается налог, и собственник хочет проверить правильность расчетов, но эту же информацию можно использовать для залога имущества или его продажи. Информация о подготовке законопроекта в области налогообложения по форме некоммерческая, но по содержанию - совсем наоборот.

Адресация некоторых законопроектов к так называемому базовому Закону об информации, информатизации и защите информации переносит в них еще одну проблему, связанную с определением информации ограниченного доступа и конфиденциальной информации. В базовом Законе существует противоречие между ст. 2 (определение понятий) и ст. 10 (категории доступа) в части определения содержания конфиденциальной информации. В этой связи сформулированные в законопроекте ограничения к запрашиваемой информации могут привести к курьезу, когда устанавливается запрет на запрос конфиденциальной информации, к которой относятся и персональные данные запрашивающего, т.е. самый распространенный запрос.

Отсутствие ясности в определении конфиденциальной информации в законодательстве РФ тоже влечет ряд проблем. Так, российское законодательство упоминает более 30 видов тайн. Для большинства из них нет ясных критериев отнесения информации к той или иной тайне. Отсутствует однозначная структура всего массива информации, доступ к которой ограничен законом. Отсутствуют общие представления об институтах тайн и конфиденциальной информации. Все это сказывается на концепции каждого из указанных выше законопроектов, потому что приходится, с одной стороны, определять механизмы доступа к открытой информации, а с другой - обеспечивать защиту информации ограниченного доступа.

Одна из проблем формирования концепции законопроекта - трактовка конституционных прав на доступ к информации. Проблема фокусируется на слове "доступ" и проявляется в формулировании целей закона, правомочий органов, прав граждан и т.д. Для целей закона из комплекса конституционных прав обычно выделяются права "искать и получать". Это означает, что лицо вправе искать и получать информацию, а органы обязаны ее предоставить. Когда этот комплекс прав и обязанностей заменяется словом "доступ", устанавливаются своеобразные акценты: на первый план выходит право искать и получать, а не обязанность предоставлять. Однако закон разрабатывается именно для создания механизма обеспечения права. Таким образом, если в названии проекта можно сохранить слово "доступ", то в тексте необходимо употреблять более точные термины.

Обязанность органов государственной власти предоставлять информацию, которая следует из права ее получать, в ряде законопроектов трактуется как "информационная услуга". Представляется, что государство не оказывает услуги по доступу к информации, это его административная функция. Услуги оказываются на основании договора, который в данном случае не заключается. В связи с этим даже термин "информационное обслуживание" следует использовать осторожно.

Законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации" базировался на постулате, что "право на информацию является неотчуждаемым правом человека и гражданина", и оперировал всем комплексом прав, гарантированных в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. В законопроекте право на информацию рассматривалось как "право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации".

На первый взгляд, выбор указанного комплекса прав в качестве предмета регулирования опирается на Конституцию РФ и обусловлен желанием создать основу для максимально полной реализации конституционных положений.

Вместе с тем последующие попытки определить содержание каждого из перечисленных в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ прав свидетельствуют о неизбежности отсылки к федеральным законам, регулирующим большинство из возможных правоотношений по поводу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации <*>. Практически в каждом федеральном законе присутствуют права на получение тех или иных сведений или обязанность предоставлять какие-либо сведения либо распространять информацию (доводить до всеобщего сведения). Таким образом, попытка реализовать весь комплекс "прав на информацию" лишает законопроект самостоятельного предмета регулирования. Представляется, что целесообразно ограничиться вопросами, которые в наименьшей степени урегулированы законодательством, - это вопросы доступа граждан к информации органов государственной власти РФ и, соответственно, обязанность последних ее предоставлять.

--------------------------------

<*> В том числе к федеральным законам "О средствах массовой информации", "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", "Об общественных объединениях", "Об акционерных обществах", "Об основах обязательного социального страхования", "О выборах Президента Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", "О защите прав потребителей", "О рекламе", "О государственном земельном кадастре", "О защите конкуренции на рынке ценных бумаг", "О борьбе с терроризмом", "О гидрометеорологической службе", "О негосударственных пенсионных фондах", "О науке и государственной научно-технической политике", "О геодезии и картографии", "О животном мире", "О библиотечном деле", "О пожарной безопасности", "Об авторском праве и смежных правах", "О чрезвычайном положении", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", к Основам законодательства об архивах, Гражданскому кодексу РФ, Семейному кодексу РФ, Гражданскому процессуальному кодексу РФ.

Следующая проблема - определение субъектов правоотношений по доступу к информации. Депутатский законопроект исходил из идеи максимального расширения круга субъектов права на информацию, т.е. из принципа: "любое лицо вправе получить информацию у любого лица". При этом законопроект оперировал термином "каждый", относя его к физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления.

Такой подход нельзя признать юридически корректным, так как термин "каждый" по смыслу Конституции РФ объединяет субъектов правоотношений - физических лиц, имеющих различный правовой статус (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства). Кроме того, определяющая для законопроекта ст. 24 Конституции РФ находится в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина".

Таким образом, распространение комплекса прав человека и гражданина на юридических лиц и органы власти противоречит норме и духу Конституции РФ. В свою очередь, различный правовой статус субъектов, определенных законопроектом, не позволяет создать единый механизм реализации права на информацию, поэтому предлагаемый подход представляется концептуально неверным.

В одном из инициативных проектов из сферы действия закона выведены отношения между органами власти по поводу предоставления информации, что вряд ли можно признать удачным, поскольку эти правоотношения содержат конфликт интересов и требуют правового решения.

Еще один непростой вопрос - к какой информации необходимо обеспечить доступ. Здесь имеют место несколько аспектов.

Во-первых, следует определиться, доступ к чему обеспечивается: "к информации о чем-то" или "к информации из каких-то ресурсов". Опора на "государственные и муниципальные ресурсы" приводит к переносу в законопроект всех проблем базового Закона об информации, информатизации и защите информации. Юридический смысл, содержание, порядок формирования таких ресурсов до сих пор не определены, по поводу "собственности" на информацию не прекращаются споры. В конечном итоге получателю совершенно все равно, кому принадлежит информация (принцип формирования ресурсов - право собственности), важно, где она лежит и о чем она.

Во-вторых, достаточно сложно установить конечный перечень информации (или хотя бы категорий информации), которая должна находиться в свободном доступе.

В-третьих, требует более внимательного рассмотрения вопрос о предоставлении проектов документов. В ряде стран закон этого не допускает. Представляется, что решение не должно быть таким категоричным. Необходимо иметь в виду, что проекты федеральных законов имеют своеобразный статус, а именно: проекты, внесенные в Государственную Думу и принятые ею в каждом чтении, - это официальные документы, которые, по-видимому, должны быть общедоступны.

Реализация права доступа непосредственно связана с обязанностью государства не только предоставлять информацию, но и собирать, хранить, обновлять ее. Это относится, прежде всего, к государственным информационным ресурсам. До сих пор в государстве нет внятно выраженной в каком-либо нормативном документе политики формирования и использования таких ресурсов. Вряд ли целесообразно включать в законопроект о доступе к информации нормы, касающиеся этой функции государственного управления. Вероятно, это может быть предметом отдельного закона, однако без него вся конструкция доступа к информации превратится в колосса на глиняных ногах.

Реализация права доступа к информации невозможна без определения механизмов доступа. Масштабы нашей страны и объемы официальной информации (включая законодательство) предопределяют необходимость или даже неизбежность обеспечения доступа к информации с использованием информационных и телекоммуникационных технологий.

В настоящее время де-факто получили "права гражданства" официальные интернет-сайты органов государственной власти и органов местного самоуправления, настал черед зафиксировать их в законе. Источником официальной информации всегда были библиотеки; они сохраняют свою роль, но она может быть многократно усилена за счет создания электронных библиотек, правовой статус которых также пока не определен. Если опубликование официальных документов в обычных СМИ лимитировано объемом печатных страниц, то электронные СМИ могут предоставить такую возможность независимо от объема. Эту задачу можно возложить на электронные СМИ органов государственной власти, для чего они должны быть в данном статусе зарегистрированы. Таким образом, в законопроекте необходимо определиться с местом, где будет "публиковаться" общедоступная информация.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18