В 1995 році відповідно до Указу Президента України було створено Державне казначейство України - державний інститут, який раніше існував у системі органів виконавчої влади до радянських часів (музей історії казначейства існує у фінансовому управлінні Дніпропетровській області). Створення Державного казначейства обумовлено необхідністю мати систему належного контролю за рухом та використанням бюджетних ресурсів на заміну системи касового виконання бюджету органами Національного банку та уповноважених комерційних банків.

Відповідно до статті 78 Бюджетного кодексу виконання місцевих бюджетів забезпечуеться фінансовими органами на які покладено загальну організацію і управління виконанням відповідного місцевого бюджету та координацію діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету [1].

Для забезпечення органів місцевого самоврядування моніторингом і контролем за виконанням усіх трансакцій з коштами місцевих бюджетів згідно з пунктом 2 цієї статті в Україні впроваджується казначейська система обслуговування місцевих бюджетів органами Державного казначейства.

Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами казначейства в межах функцій, визначених статтею 48 Бюджетного кодексу, зокрема:

— здійснення касових операції з коштами місцевих бюджетів;

— розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

— контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язаньта проведені платежів;

— бухгалтерський облік та складання звітності про виконання місцевих бюджетів. Запровадження казначейської системи обслуговування місцевих бюджетів, відповідно до положень Бюджетного кодексу, має стати важливим кроком у напрямку:

створення єдиного механізму для впровадження засад реформування між бюджетних відносин;

формалізації єдиних процедур управління видатками на всіх стадіях виконання бюджету;

посилення поточного контролю за дотриманням фінансової дисципліни та попередження нецільового використання коштів на стадії прийняття зобов'язань та здійсненні платежу;

запровадження єдиного механізму управління коштами державного та місцевих бюджетів.

В Луганській області на казначейське обслуговування в органи Державного казначейства були переведені всі 353 місцевих бюджету.

Модель казначейського обслуговування місцевих бюджетів, мала певні технологічні відмінності від банківського варіанту обслуговування коштів місцевих бюджетів. Основні відмінності моделі казначейського обслуговування місцевих бюджетів полягали в наступному:

доходи всіх місцевих бюджетів зараховувались на єдиний кореспондентський рахунок обласного управління державного казначейства у розрізі видів місцевих бюджетів з послідуючим їх перерахуванням на рахунки, відкриті на ім'я місцевого бюджету у територіальному відділенні казначейства;

виконання місцевих бюджетів за видатками мало поєднати традиційну модель фінансування розпорядника коштів місцевого бюджету з впровадженням системи оплати рахунків розпорядників коштів на користь третіх осіб, що привело до централізації в системі казначейства всіх бюджетних коштів місцевих бюджетів;

органи Державного казначейства здійснювали бухгалтерський облік всіх фінансових операцій щодо коштів місцевих бюджетів і складають фінансову звітність про виконання місцевих бюджетів;

між органами Державного казначейства і фінансовими органами місцевих бюджетів були розроблені та впроваджені новий розподіл функціональних обов'язків і процедури документообігу між сторонами бюджетного процесу, але вони були не достатньо чітко регламентовані і формалізовані.

За інформацією Державного казначейства досвід роботи виявив позитивні наслідки впровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів у Луганській області:

прозорість руху бюджетних коштів з виконанням контрольних функцій за їх цільовим направленням, згідно з бюджетними призначеннями;

єдиний підхід до бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання місцевих бюджетів;

акумуляція коштів розпорядників коштів місцевих бюджетів на єдиних казначейських рахунках управлінь Державного казначейства;

можливість мати щоденні дані про залишки коштів на рахунках усіх рівнів бюджетів та на рахунках бюджетних установ (до впровадження експерименту з казначейського обслуговування місцевих бюджетів зазначені дані можна було дістати лише один раз на місяць - при отриманні звіту про виконання бюджету та виписок банку);

оперативність в управлінні коштами;

оперативність у вирішенні питань під час проведення міжбюджетних розрахунків. Нині триває робота над удосконаленням механізму казначейського обслуговування місцевих бюджетів органами Державного казначейства в межах розробки єдиного порядку для всіх місцевих бюджетів.

До основних завдань переходу на казначейське обслуговування місцевих бюджетів належить підвищення ефективності управління бюджетними коштами, зокрема:

— забезпечення своєчасності розрахунків відповідно до взятих зобов'язань;

— скорочення термінів проходження платежів від розпорядника до отримувача зобов'язання;

— зменшення залишків бюджетних коштів на рахунках місцевих бюджетів;

— забезпечення збалансованості в часі між обсягами надходжень та видатками.

Казначейська система не позбавляє місцеві органи влади прав, гарантованих їм Конституцією та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", а навпаки, за її допомогою створюються умови для ефективного виконання покладених на них повноважень. Це відбувається завдяки посиленню контролю за витрачанням коштів місцевих бюджетів, отриманню від органів Держказначейства повної та оперативної інформації про фінансові операції з коштами місцевого бюджету і поліпшення управління бюджетними зобов'язаннями.

Тільки службовці органів місцевого самоврядування мають право приймати рішення у процесі виконання місцевого бюджету, в повноваження державних службовців органів казначейства входить забезпечення та контроль за реалізацією цих рішень з боку розпорядників бюджетних коштів місцевого бюджету. Таким чином, діє принцип розподілу влади на тих, хто приймає рішення при проведенні бюджетної політики, і тих, хто забезпечує їх виконання, при цьому кожен відповідає за поставлені перед ним завдання.

Крім того, ключовою умовою функціонування положень Бюджетного кодексу щодо формування прямих фінансових відносин між Державним бюджетом України і бюджетами міст обласного значення і районів було відкриття поточних рахунків місцевих бюджетів у казначейській системі для оперативного здійснення міжбюджетних розрахунків та надання необхідної інформації Міністерству фінансів України.

Створення системи "єдиного казначейства" ставить місцеві органи влади в рівні умови, оскільки перерахування міжбюджетних трансфертів здійснюється органами Держказначейства відповідно до встановлених нормативів щоденних перерахувань від обсягу надходжень доходів державного бюджету на регіональні рахунки казначейства. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів має здійснюватися органами Державного казначейства на безоплатній та договірній основі.

За час, що минув, завершено процес становлення казначейської системи України:

створена мережа територіальних органів і повністю сформована організаційна структура Державного казначейства;

розпорядники бюджетних коштів державного бюджету переведені на операційно-касове обслуговування у Держказначействі, при цьому здійснення платежів з бюджету відбувається через оплату рахунків розпорядників бюджетних коштів на користь постачальників товарів, робіт та послуг;

--з 1999 року розпочато залучення до казначейської системи позабюджетних рахунків бюджетних установ;

з 2000 року в системі управління грошовими потоками Держказначейством впроваджена система Єдиного казначейського рахунку, створена внутрішня платіжна система, яка забезпечила надання Держказначейству України статусу учасника системи електронних платежів НБУ;

з 2001 року Державним казначейством запроваджено систему обліку та контролю бюджетними зобов'язаннями розпорядників коштів.

На сьогоднішній день залишилось багато неврегульованих питань в казначейському обслуговуванні місцевих бюджетів, які спричиняють непорозуміння з органами місцевого самоврядування. Неузгодженості виникають на етапі формування мережі, складання якої, окрім як Бюджетним кодексом в загальних поняттях, нічим не врегульоване. Щоправда, в свій час був Наказ Міністерства фінансів України від 13.12.2004 р. № 773 "Про затвердження методичних рекомендацій зі складання мережі розпорядників коштів всіх рівнів". Та невдовзі з'явився лист Міністерства фінансів від 29.06.2005 р., який по суті нівелював всю проведену роботу в цій галузі, зазначивши:

"Органи виконавчої влади в своїй роботі можуть не застосовувати ті пункти, які призводять до виникнення проблемних питань". Подальше врегулювання питання передбачалось шляхом видання нового наказу Мінфіну про затвердження відповідного Порядку складання мережі розпорядників коштів місцевих бюджетів з обов'язковою реєстрацією в Міністерстві юстиції України. В світлі сказаного, зазначу: органи казначейства є тільки користувачами мережі, а відповідальність за достовірність та правильність складання несуть розпорядники та фінансові органи. Та якщо розпорядник включений до мережі кількох бюджетів і отримує з них кошти на своє утримання, чи не буде це нецільовим використанням, контроль за яким покладений на органи казначейства?

Що конкретно робити органам казначейства в разі прийняття місцевою радою рішення з порушенням норм бюджетного законодавства України? Так ст. 71 Бюджетного кодексу передбачає видатки бюджету розвитку на капітальні вкладення. Відповідно п. 5 Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженного Постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 р. № 1764, що не дозволяється спрямування державних капітальних вкладень на всі види ремонтних робіт. При зазначених зауваженнях розпорядники зразу згадують Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", в якому зазначено, що планування та виконання бюджету, здійснення фінансування видатків належить до повноважень місцевих рад.

Ще абсурдніша ситуація з спрямуванням коштів на виконання програм місцевих бюджетів. У деяких навіть не зазначено виконавця програми, фінансове забезпечення програм не розбито ні за роками, ні за напрямками. А що говорити про програми соціально-економічного розвитку, які повністю направлені на утримання установ, що фінансуються з державного бюджету? З одного боку, в разі відмови у проведенні видатків згідно рішень відповідних місцевих рад, які прийняті з порушенням норм бюджетного законодавства України починаються звинувачення у перевищенні органами казначейства повноважень стосовно планування та виконання бюджетів. З іншого боку, казначейське обслуговування місцевих бюджетів за видатками передбачає здійснення органами Державного казначейства контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів ст. 48 Бюджетного кодексу.

Конфліктні ситуації виникають при плануванні видатків на капітальне будівництво, реконструкцію, ремонти, які розпочаті до казначейського обслуговування. Великі обсяги робіт, виконані в попередні роки, не можливо оплатити. Основна причина полягає в заключенні угод без будь-яких призначень на відповідну ціль, відповідно, не має зареєстрованої бюджетної заборгованості. Вишукавши кошти в бюджеті в поточному році, а здебільшого це останні дні року, починається гонитва в поданні документів, а можливість законної оплати таких угод нікого крім казначейства не цікавить. Якщо розглядати самі угоди, зазначу, що частину доводиться переробляти, вносити зміни та доповнення. Але ще більше занепокоєння викликають тендерні процедури, які або взагалі не проводились, або проводились з значними порушеннями. Як допомогти розпорядникам в зазначеній ситуації, не знайдеш в жодних роз'ясненнях, а що допомагати потрібно, скаже кожен, хто працював на місцях. Нові функції з виконання місцевих бюджетів за видатками були розподілені між наявною чисельністю працівників казначейства, які до цього здійснювали обслуговування тільки коштів державного бюджету. Як довів досвід , виконання додаткових обсягів роботи стало можливим лише завдяки дисциплінованості та розумінню становища працівниками територіальних відділень казначейства [32].

Для створення нормальних умов роботи казначейства виникає необхідність у додаткових коштах для ремонту службових приміщень, придбання канцелярських товарів, меблів, іншого обладнання тощо.

Якісне та оперативне вирішення питань з казначейського обслуговування місцевих бюджетів потребує також повної автоматизації робочого процесу в органах Державного казначейства. Насамперед, це організація оперативної заміни обладнання, яке вийшло із ладу. У данний час на критичне вузлове обладнання (сервери, телекомунікаційна стійка) не передбачена наявність комплекту запасного приладдя як в обласному управлінні, так і в організаціях-партнерах "БМС-Сервіс" . У зв'язку з цим у разі можливого виходу з ладу будь-якого пристрою або вузла заміна буде здійснюватися через "БМС-Сервис" в м. Києві, що пов'язано зі значними затримками у часі.

Для нашого відділеня, при обробці місцевих бюджетів в АС "КАЗНА", швидкість обміну інформацією по виділених каналах тональної частоти за допомогою модемів TAINET T-336Cx буде недостатньою. Як наслідок, виникає питання організації зв'язку за допомогою високошвидкісних технологій, таких як: Radio - Ethernet. Frame - relay або інших.

Доцільно передбачити можливість повноцінного функціонування відділення в моменти відсутності зв'язку по виділеному каналу. В окремих випадках час відновлення зв'язку по виділеному каналу займає до декількох годин. Цей час може бути критичним, оскільки вся діяльність відділення залежить від роботи програмного комплексу АС "КАЗНА" і, відповідно, роботи виділеного каналу.

Процес запровадження АС "КАЗНА" для роботи з коштами місцевого бюджету виявив низку моментів, що стосуються методологічних аспектів концепції обліку коштів. Насамперед це облік негрошових операцій, облік "арештованих" коштів, обробка реєстрів розпису призначень по спеціальному фонду, обробка реєстрів Державного казначейства України на фінансування тощо.

Казначейське обслуговування місцевих бюджетів ускладнене наявними проблемами, що притаманні розпорядникам коштів місцевого самоврядування. До них належать відсутність комп'ютерної техніки та кваліфікованих кадрів, незабезпеченість надійним телефонним зв'язком та інше. Значна віддаленість від центру окремих сільських та селищних рад заважає їх оперативному обслуговуванню, своєчасному усуненню з боку розпорядників недоліків при проведенні видатків. Так, при банківській схемі обслуговування від них не вимагалась наявність підтвердження до платіжних документів, при допущених помилках в оформленні їм не відмовляли в оплаті, а перед працівниками казначейства стоїть питання з попередження нецільового використання бюджетних коштів і вони повинні контролювати неухильне дотримання вимог правильного оформлення та обґрунтування видатків. Детальніше рішення цих проблем казначейського обслуговування розглянуто у третьому розділі магістерської роботи [33].

Але, незважаючи на такі складні умови роботи, протягом всього періоду обслуговування місцевих бюджетів через казначейську систему фахівцями Красно донського ВДК у Луганській області не було допущено збоїв у проведенні видатків.

Казначейське обслуговування виконання місцевих бюджетів за видатками виявили позитивні наслідки, але наявність проблем свідчить про необхідність вдосконалення нормативної та інструктивної бази, вдосконалення механізму взаємовідносин між учасниками бюджетного процесу, підвищення рівня матеріальної та технічної забезпеченості, що дозволить органам казначейства виконувати покладені на них державою функції та завдання.

РОЗДІЛ 2. МІЖНАРОДНИЙ ДОСВІТ УПРАВЛІННЯМ МІСЦЕВИМ БЮДЖЕТОМ

2.1 Адаптація європейського досвіду управлінням місцевим бюджетом в Україні

Наближення українського суспільства до стандартів життя європейських країн ставить на порядок денний питання про відтворення бюджетного процесу на демократичних та ринкових засадах. За період розбудови українського суспільства зберігалось відчуження громадян від публічного обговорення, оцінки ефективності, вироблення та ухвалення владних рішень, у тому числі формування й розподілу бюджетних коштів. Західний підхід до бюджетного процесу базується на постулаті про відповідальність влади перед єдиним власником бюджетних коштів -- народом, платниками податків, тому кожен громадянин має право знати на які цілі та наскільки ефективно витрачено державні та місцеві кошти. Падіння рівня життя та соціальне розшарування населення, руйнування соціальної інфраструктури (медичних закладів, закладів освіти, бібліотек, клубів, доріг тощо), пришвидшене старіння населення, особливо в сільських районах та районних центрах, істотно ускладнюють наближення України до Європейського союзу (ЄС) як у політичній, так і в економічній сферах. Програма діяльності уряду "Назустріч людям" серед інших завдань передбачає "досягнення відповідної якості життя населення, запровадження соціальних, економічних та демократичних європейських стандартів життєдіяльності людини, суспільства та держави [42]. Кожному громадянину повинно бути зрозуміло, що суспільні блага гарантуються йому Конституцією, вони є ідентичними незалежно від того, якій країні живе людина, а забезпечуються через фінансування з бюджетів, зокрема й місцевого рівня. Так, наприклад, згідно з показниками фінансового управління Краснодонської міської ради та фінансового управління Краснодонської РДА у 2006 році видатки місцевих бюджетів м. Краснодону та Краснодонського району Луганської області становитимуть -148.807 тис. грн. Планується на освіту спрямувати 38.101тис.грн., охорону здоров'я --28.904 тис. грн., соціальний захист та соціальне забезпечення -- 14.336 тис.грн., культуру й мистецтво -- 7.336 тис. грн., фізичну культуру і спорт -- 1.771тис. грн. (див. Таблицю 1.4.2). Затверджена сума видатків, з урахуванням трансфертів, становить 148.807тис. грн., що на 14.220тис. грн. більше, ніж у попередньому році. Таке збільшення видатків місцевих бюджетів бюджетів відбулося здебільшого за рахунок збільшення субвенцій з державного та обласного бюджетів та деяких дотацій. Водночас зросли видатки на освіту (на 26 %) та охорону здоров'я (на 30 %). Серед завдань бюджетної політики указано на потребу підвищення рівня надання послуг у соціально-культурній сфері за рахунок економного та ефективного використання бюджетних коштів шляхом координації дій усіх місцевих органів влади й місцевого самоврядування.

Одним із ключових завдань Міністерства фінансів України на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України є впровадження програмно-цільового підходу до складання та виконання бюджету, виконання бюджетних призначень, використання бюджетних коштів для визначених результатів й аналіз ефективності використання бюджетних коштів, забезпечення прозорості бюджету. Чинна донедавна практика бюджетування забезпечувала виконання зобов'язань та була спрямована на утримання установ, які виділяють кошти для надання громадських послуг. Така система не забезпечувала прозорості, відкритості, гнучкості бюджетного процесу, що створювало умови для неефективного використання бюджетних коштів, безвідповідальності владних структур за отримані результати, порушення основних економічних принципів -- ефективності та результативності.

Спрямованість на ефективне використання та кінцевий результат -- саме такий підхід використовують при плануванні бюджету розвинені країни світу, в тому числі ЄС, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія. З прийняттям Бюджетного кодексу у 2001 році та Концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі у 2002 році Україна поступово переходить на програмно-цільовий підхід у формуванні державного бюджету.

Таблиця 1.4.2. Основні показники видатків місцевого бюджету Краснодонського району Луганської області (тис. грн.)

Види видатків	Виконання за 2005 р.	Затверджений бюджет на 2006 р.
Державне управління	10,129	11,868
Правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави	347,932	500,220
Освіта	29,688	38,101
Охорона здоров'я	22,539	28,904
Соціальний захист та соціальне. забезпечення	17,682	14,336
Житлово-комунальне господарство	11,268	4,871
Культура і мистецтво	6,035	7,336
Засоби масової інформації	69,9	76,0
Фізична культура та спорт	1,156	1,771
Будівництво	4,770	1,572
Сільське і лісове господарство, рибне господарство та мисливство	63,114	208,599
Транспорт, дорожнє господарство, зв'язок, телекомунікація та інформатика	4,163	6,402
Інші послуги, пов'язані з економічною діяльністю	609,078	651,400
Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека	22,825	-
Обслуговування боргу	49,810	80,6
Цільові фонди	868,201	311,5
Видатки, не віднесені до основних груп	199,231	4,5671
Усього видатків місцевих бюджетів без трансфертів	109,674	121,561
Додаткові субвенції місцевим бюджетам з обласного бюджету	4,945	7,327
Усього власних видатків	114,619	132,283
Видатки за рахунок трансфертів з державного бюджету	1,154	782,278
Вилучення коштів до державного бюджету	15,802	12,937
Кошти, що передаються до бюджету розвитку	3,010	1,278
Разом видатків з урахуванням трансфертів	134,587	148,807

Активізація роботи з розроблення програм фінансування суспільних потреб на місцях принципово неможлива без конструктивного діалогу між органами влади та місцевого самоврядування з територіальними громадами. З одного боку, вичерпали себе механізми співпраці народних депутатів зі своїми виборцями, хоча саме народні представники в органах місцевого самоврядування повинні забезпечувати зв'язок владних структур з громадянами, виконувати їхні накази, реалізовувати політику надання гарантованих суспільних послуг кожному громадянинові свого округу. З іншого боку, не створено нових органів та відповідних механізмів взаємодії представників громадськості з представниками влади. Складність відновлення зворотних зв'язків полягає також і в тому, що тільки в Краснодонському районі у 2005 році до складу зведеного бюджету входило 24 бюджетів, в тому числі: 1 город обласного значення, 1 район обласного значення, 2 міста районного значення, 10 сільських та 10 селищних. Кожен фінансовий план потребує, за згодою громади, виділення пріоритетних проектів, передбачає постійні консультації з громадою на місцях. Для громади вкрай важливо не лише знати свої права, отримати інформацію та формувати стратегію розвитку "регіону, а й брати участь у виробленні важливих рішень, втілювати їх у життя.
Непублічність прийняття рішень та здійснення державної політики стало одним із головних аргументів у критиці України з боку міжнародної спільноти, що підсилювало негативне ставлення до країни з боку партнерів, насамперед ЄС, і негативні настрої у суспільстві.
Базуючись на європейському досвіді місцевого управління фінансами, слід зазначити, що одним із основних завдань для органів державної влади на всіх рівнях сьогодні є формування нового типу державного службовця. Принципово важливо прищепити державним службовцям, новий стиль управління, дбати про зацікавленість у досягненні результатів. Формування бюджету заради результатів є не лише зміною методу фінансового планування, а й складником загальних змін у процедурі здійснення державних завдань та оцінювання результатів діяльності. Орієнтація на виконання є не простою ревізією бюджетних процесів, а процесом зміни стилю управління та поведінки у державному секторі. Фінансове планування, орієнтоване на результат, містить такі елементи, як децентралізація бюджету, стеження за виконанням, діловий стиль витрачання коштів, а також управлінська самостійність та відповідальність [24].
В Україні ступінь бюджетної централізації ще досить високий і далі існує принцип формування бюджету "згори--вниз", певні зрушення у цьому напрямку уже маємо. Законом України "Про Державний бюджет України на 2006 рік" уперше за останні роки було істотно підвищено частку місцевих бюджетів у зведеному бюджеті -- до 45%. Після прийняття Бюджетного кодексу стандартною пропорцією була 60 на 40.
До того ж реформування фінансового сектору має здійснюватися таким чином, щоб створити умови для становлення й розвитку альтернативних систем надання комунальних та суспільних послуг. У ринкових умовах економічне та політичне середовище ґрунтується на приватному секторі. На сьогодні в Україні суспільні послуги "безкоштовні" для споживачів і немає можливості виміряти їхню економічну ефективність. Зважаючи на іноземний досвід, є потреба створення умов для розвитку альтернативних систем надання суспільних послуг. У країнах Центральної Європи дуже швидко відбулося реформування традиційних методів надання суспільних послуг, чому сприяли чотири основні елементи ринкового середовища: надання послуг приватними організаціями, участь приватних організацій у виробленні суспільних послуг, використання у комунальній сфері ринкових механізмів та необхідність становлення громадянського суспільства, тобто зміна у процесах ухвалення рішень та інституційних умовах державного управління і державних структур. Становлення системи альтернативних способів надання послуг -- явище, властиве складному соціальному та економічному перетворенню суспільства. Виділяють такі головні види альтернативних способів надання послуг [41]:
— видача контрактів на комунальні послуги;
— запровадження програм будівництва, експлуатації, передачі;
— передача прав та обов'язків щодо надання послуг у певній місцевості упродовж певного періоду часу;
— надання послуг на місцевому рівні неприбутковими організаціями та доброчинними товариствами;
— використання ваучерів (наприклад, продовольчі талони або інші види субсидій на користь споживачів).
На розвиток тих чи інших видів альтернативних способів надання послуг впливає ціла низка чинників, серед яких -- законодавче та фінансове середовище країни, специфіка сфери, в якій вони надаються, ринкові умови тощо. Цікавими є особливості та досвід інших держав у цій сфері. Так, наприклад, у Великій Британії на отримання підряду місцеві органи влади змушені порівнювати свою ефективність з ефективністю приватного сектору. У французькій централізованій структурі існують форми договірних відносин з монополістичними державними компаніями у сфері комунального господарства. У німецькій традиції внутрішній ефективності державних організацій віддається перевага перед ринковими стимулами. У Німеччині існують різні форми власності і підзвітності у сфері комунального господарства, які намагаються урівноважити державні функції з механізмами приватного сектору. Щодо країн Центральної Європи, то найкращих результатів досягли тут Польща та Угорщина, де закріпилася практика видачі контрактів. В Угорщині у сфері суспільних послуг існують дві групи послуг, у наданні яких беруть участь зовнішні виробники. Укладаються контракти між муніципалітетом як клієнтом і виробником послуг у сфері прибирання твердих відходів та центрального опалення. Зовнішні компанії (недержавні та немуніципального підпорядкування) забезпечують похоронну службу, водопостачання, каналізацію, обслуговування плавальних басейнів та прибирання твердих відходів [41].
З метою активізації таких заходів Краснодонська районна та міська державна адміністрації працюють над великомасштабним проектом, метою якого є підвищення ефективності територіального самоврядування і впровадження механізмів громадської участі у визначенні пріоритетів територіальних громад, формуванні місцевих бюджетів та контролі за бюджетними процесами шляхом скорочення дистанції між владою й громадою за активного залучення представників громади до участі у формуванні місцевих бюджетів і контролі за бюджетними процесами. За проектом планується розробити і впровадити в регіонах України дійовий механізм громадської участі у визначенні пріоритетів територіальних громад, прийнятті рішень та моніторингу реалізації цих рішень місцевими органами влади й управління, використовуючи результати вивчення європейського досвіду місцевого самоврядування.
Європейські держави мають уже значний доробок у сфері бюджетної політики, корисний і цікавий для України. Впровадження міжнародних стандартів прозорості бюджетного процесу та звітності про результати виконання бюджету, забезпечення доступності їх для суспільства й інвесторів є одними з першочергових заходів, визначених Кабінетом Міністрів України. Базуючись на досвіді європейських країн, в тому числі й держав -- нових членів Європейського союзу, сьогодні формується нова ідеологія бюджетного процесу, стрижнем якої є націлення на результат, а не процес, тобто виконання визначених завдань і отримання конкретних результатів на засадах ефективного використання ресурсів.
2.2 Проблеми казначейського обслуговування місцевого бюджету в порівнянні з європейськім досвідом
Європейські держави на сьогоднішній день мають багато проблем по управлінню місцевими бюджетами та по їх казначейському обслуговуванню. Так на прикладі країн Центральної Європи - Польщі та Угорщини відсутній механізм управління фінансовими ресурсами у процесі поточного касового виконання місцевого бюджету. Це призводить до необхідності здійснення нераціональних запозичень для покриття касових розривів, що виникають, і втрат від невикористання тимчасових місцевих фінансових ресурсів. Як в Україні вирішується ця проблема буде розглянуто у третьому розділі роботи [40].
Створення ЄКР дає можливість централізувати бюджетні ресурси , що, звісно, не вирішує завдання підвищення ефективності використання поточних активів і пасивів бюджету, а лише створює передумови для цього. Тим самим стає актуальним питання формування ефективної моделі використання фінансових ресурсів місцевого бюджету, сконцентрованих на єдиному рахунку. Важливою складовою цієї моделі є технологія активного управління щоденними касовими активами і пасивами, що створюються у процесі виконання дохідної й видаткової частини місцевого бюджету. При побудові моделі управління поточними касовими активами й пасивами бюджету, зосередженими на єдиному казначейському рахунку, доцільно враховувати досвід розвинених країн, у яких подібні системи успішно функціонують. У зарубіжній практиці застосовуються три основних підходи до вирішення цього завдання.
Перший підхід -- так званий варіант центрального банку. Сутність його полягає в тому, що для забезпечення ліквідності центрального рахунку бюджету відкриває кредитну лінію чи розміщує надлишки ліквідних коштів через банк. Як правило, здійснюється короткострокове кредитування касових розривів виконання бюджету в суворо обумовлених законом рамках. При цьому здійснювані виплати впливають на ліквідність самого банку. З цієї причини банк буває вимушений здійснювати операції на ринку, інакше кажучи, відволікати власні ліквідні активи чи постачати ними ринок, що впливає на стан грошової маси, інакше кажучи, здійснює прямий інфляційний вплив, а також може при довготривалій несприятливій кон'юнктурі і невеликих резервах банку призвести до дестабілізації фінансового ринку.
Другий підхід -- варіант "ринкового фінансування". Він означає, що держава покриває поточні потреби у ліквідних активах (розміщує резерви надлишкової ліквідності) безпосередньо на ринку, тобто насамперед у комерційних банках. Це здійснюється або за допомогою угод РЕПО, або шляхом прямих запозичень чи вкладень у банках. Такі угоди часто розраховані лише на один день. Перевагою такої технології є те, що вона забезпечує розподіл організації управління бюджетними ресурсами і грошово-кредитною політикою. Крім того, інструменти запозичення у такому разі можуть бути різноманітнішими й ефективнішими і їх можна оформити таким чином, щоб вони краще відповідали поточним завданням касового виконання бюджету.
Останніми десятиріччями спостерігається тенденція до відмови дедалі більшої кількості емісійних банків розвинених країн від короткострокового кредитування фінансових потреб держави у формі надання овердрафту за рахунками бюджету (за винятком внутрішньоденного кредитування). Так, наприклад, у країнах ЄС з 1 січня 1994 року запроваджено загальну заборону на надання емісійними банками кредитів суспільному сектору економіки.
У сучасних умовах прямі касові кредити центрального банку, котрі використовуються для покриття бюджетного дефіциту, поширені у країнах, що розвиваються. Однак і в них останнім часом спостерігається тенденція до жорсткішого порядку умов і строків кредитування держави емісійним банком. Третя технологія управління касовими активами і пасивами бюджету грунтується на адаптації виплат із бюджету до надходжень, а не навпаки, як прийнято у більшості розвинених країн. Вона поширена у країнах, де бюджетний процес не приводить до облігаторного виконання бюджету, бо мають місце процеси його секвестрування. Казначейство у цьому випадку має компенсувати слабке бюджетне управління жорсткішим управлінням ліквідними коштами. Тому виплати за зобов'язаннями держави затримуються в очікуванні надходжень до бюджету. У результаті виникає заборгованість.
На перший погляд, це може здаватися ефективною формою управління державними фінансовими ресурсами, але це вкрай негативно відбивається на розвитку економіки і забезпеченні політичної стабільності. Підривається довіра до надійності держави як партнера, котра має бути найвищою серед усіх чинних учасників ринку, інакше державі стає тяжко знайти контрпартнерів, які бажають укласти довгострокові угоди, наприклад, при продажу державних цінних паперів. Тому в усіх розвинених країнах прив'язка поточних видатків бюджету до поточних надходжень до бюджету вважається вкрай небажаною практикою виконання бюджету. На мій погляд, з урахуванням зарубіжного досвіду і тенденцій, що склалися при створенні вітчизняної моделі, треба орієнтуватися на варіант "ринкового фінансування". За наявності постійного щоденного залишку коштів і відповідних законодавчих актів Державного казначейства України може здійснювати операції на фінансовому ринку совому ринку з використанням таких фінансових інструментів, як угоди РЕПО, проведення кредитних і депозитних операцій за фіксованими процентними ставками, зокрема "овернайт", внутрішньоденне кредитування, короткострокові казначейські векселі тощо. Зокрема кредит "овернайт" -- це кредит у межах обумовленого ліміту та визначеної відсоткової ставки, який надано банку Державним казначейством України за постійно діючою лінією рефінансування терміном на один день під забезпечення державних цінних паперів. Такий кредит надається через лінію рефінансування терміном на один робочий день, який повинен повертатися наступного дня після його отримання. Надання банкам кредитів "овернайт" здійснюється тільки під забезпечення державних цінних паперів у розмірі не більше 85% від їхньої балансової вартості, за ставкою не нижчою, ніж облікова ставка Національного банку України. Перевагою цієї операції є передусім відносна простота оформлення та швидкість здійснення. Банк-позичальник взаємодіє з Державним казначейством України як кредитором без посередників. Підписання кредитної угоди є підставою для переказування коштів з рахунка державного казначейства як кредитора на рахунок банку-позичальника. Переказування коштів здійснюється практично в режимі реального часу після надання ДКУ як кредитором у регіональне управління Національного банку України, що його обслуговує, платіжного доручення про переказ коштів на користь банку-позичальника [31]. Головними мотивами відродження банківських функцій у нинішній системі органів державного казначейства є:
— відірваність державних інститутів фінансової системи від фінансового ринку і особливо вторинного;
— відсутність єдиної методології в організації розрахунків і наявність двох незалежних методологічних центрів (Національний банк і Міністерство фінансів);
— неузгодженість окремих нормативно-методологічних документів і тривала процедура погодження документів Міністерства фінансів і Національного банку;
— різне розуміння ступеня актуальності оперативного вирішення окремих державних фінансових завдань і різний підхід до їхнього вирішення;
— перехід на платність послуг, що надаються комерційними банками, включаючи й установи НБУ;
— наявність позитивного зарубіжного досвіду здійснення банківських операцій казначейськими органами.
Тому ідеї про надання органам Державного казначейства України статусу кредитної установи й надання права здійснювати операції з готівкою бюджетних організацій, використовувати вільні бюджетні кошти як кредитні ресурси із включенням територіальних органів казначейства у платіжну систему країни як активних і постійних суб'єктів мають об'єктивні підстави.
Для підвищення ефективності управління бюджетними коштами можлива й доцільна трансформація органів казначейства у кредитні установи, що поєднують як функції з управління бюджетними коштами на стадії виконання бюджету, так і функції кредитної установи в частині організації розрахунків, руху готівки й реалізації державних цінних паперів.
З огляду на це доцільним є створення казначейського банку. Фінансовий інститут, який відповідає за виконання бюджетів усіх рівнів, не може повноцінно функціонувати без своєї бюджетної банківської установи. На казначейський банк "слід покласти операційну діяльність зі збору, зберігання й розподілу державних та місцевих коштів. Треба розробити нові форми редукції фінансової інформації, необхідні й достатні Національному банку для здійснення його діяльності. На казначейський , банк, інтегрований з обласними управліннями казначейства, слід також покласти усі бухгалтерські функції щодо вхідного контролю фінансових ресурсів, їх розподілу за рахунками і обгрунтованості використання [38].
Особливе місце в діяльності казначейського банку могли б посісти операції з виплат на користь фізичних осіб, які здійснюють установи Ощадного банку. Це виплати пенсій, допомоги і компенсацій особам, що проходили службу в органах Міністерства оборони, Служби безпеки, Міністерства внутрішніх справ. Можливе також здійснення органами ДКУ операцій з виплати компенсацій втрачених заощаджень громадян в установах Ощадбанку, а також з виплати компенсації вкладів (внесків) в організації державного страхування. Казначейський банк як головна ланка системи казначейського виконання бюджету має брати участь у фінансуванні економіки держави, для чого слід регламентувати його можливості у цій сфері. Зважаючи на великий обсяг аналітичної роботи, неоднозначність рішень, котрі приймаються в умовах неповноти інформації, функції кредитування промислових підприємств покладати на казначейський банк недоцільно, залишивши їх іншим банкам, що існують нині в Україні. Банки-кредитори здійснюють кредитування різних підприємств на свій страх і ризик за рахунок власних коштів чи позичених державних коштів, узятих під повні гарантії й зобов'язання у казначейському банку.
РОЗДІЛ 3. ІННОВАЦІЙНІ НАПРЯМКИ УДОСКОНАЛЕННЯ КАЗНАЧЕЙСЬКОГО ОБСЛУГОВУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

Страницы: 1, 2, 3