Проблема детской беспризорности в РФ и пути её разрешения

Беспризорность возникла в результате войн, революций, голода, стихийных бедствий, эпидемий и др. потрясений, влекущих за собой сиротство детей. Росту беспризорности способствовали экономические кризисы, безработица, нужда и детская эксплуатация. Беспризорность как крайнее проявление детской безнадзорности может быть вызвана также такими причинами, как конфликтная обстановка в семье, учебных заведениях, аморальное поведение родителей, жестокое обращение с детьми (в том числе злоупотребление властью со стороны родителей, опекунов или лиц, их заменяющих, которые иногда в корыстных целях принуждают детей к нарушению правовых и моральных норм), что заставляет их уходить из дома. Беспризорности неизбежно сопутствуют тяжёлые социальные последствия: рост правонарушений, проституция несовершеннолетних, алкоголизм, наркомания, а также болезни и опасность возникновения эпидемий.

Раздел 2.

Правовое регулирование безнадзорности и беспризорности в РФ и РТ

В 1935 г. было опубликовано постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) "О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности. В постанов-лении отмечалось, что в стране ликвидирована массовая беспризорность, ставились задачи по ор-ганизации борьбы с малолетними правонаруши-телями, хулиганством и усилению ответственнос-ти родителей за воспитание детей. Одновременно отмечалось, что беспризорность все же существу-ет, это объяснялось плохой работой местных советских и партийных органов, отсутствием орга-низационного участия в борьбе с ней советской общественности, а не причинами глубокого соци-ального характера Организация взаимодействия специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, с негосударственными организациями по профилактике детской безнадзорности: Методические рекомендации. - М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2002. - С.96..

Важными мерами по организации борьбы с детскими правонарушениями явилось постанов-ление СНК СССР "Об устройстве детей, оставшихся без родителей" от 23 января 1942 г. и "Об усилении мер борьбы с детской беспризорнос-тью, безнадзорностью и хулиганством" от 15 ию-ня 1943 г. В этих постановлениях разработаны меры по предупреждению детской беспризорнос-ти. В соответствии с постановлением от 15 июня 1943 г. на НКВД СССР были возложены обязан-ности по открытию детских колоний для содер-жания в них несовершеннолетних преступников (в возрасте от 11 до 16 лет). Уже к концу 1943 г. общее число подростков в этих колониях достиг-ло 50 тысяч.

В 1952 г. Совет Министров СССР вновь возвращается к этой проблеме, принимается постановление "О мерах ликвидации детской беспризорности в РСФСР" от 8 апреля 1952 г.

Положение об осо-бенностях воспитания современного ребенка, ставшего в на-ше время самостоятельным субъектом принадле-жащих ему прав, обозначенное в Конвенции ООН «О правах ребенка» Конвенция ООН "О правах ребенка" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990. N 45. Ст.955. и нашедшее отражение в Семейном Кодексе РФ, постоянно внедряется в массовое сознание.

Необходимость гарантированного ребенку реального права на решение его проблем, оказание социальной помощи закреплена Указом Президента РФ от 06.09.93 № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» и Концепцией совершенствования государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Последняя утверждена решением Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ (7.07.98 № 1).

В настоящее время правовое регулирование отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности, установлено Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», принятым в июне 1999 г. № 120-ФЗ, и постановлением Правительства РФ «О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год» от 13.03.2002 № 154.

Учитывая, что проблемами защиты прав детей занимается множество организаций различной ведомственной подчиненности, данные нормативные документы определяют основные направления деятельности и устанавливают ответственность всех структур за организации профилактической работы.

В то же время нормативно-правовые акты органов законодательной и представительной власти регионального и муниципального уровней включены в механизм регулирования проблем детской безнадзорности крайне незначительно. Среди причин такого положения - их недостаточное количество и локальность действия.

Экспертная оценка Федерального Закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" № 120 (1999 г.) показала, что ряд его положений противоречит требованиям Европейской комиссии по правам человека. Так, следует обратить внимание на отсутствие в Законе четкого разграничения оснований для лишения свободы несовершеннолетних. Заслуживает внимания замечание относительно нормы подп. 2 п. 3 ст. 13 Закона, которая предусматривает в качестве основания для помещения в специализированное учреждение для несовершеннолетних (по существу, для лишения свободы) заявление родителей ребенка или его законных представителей.

В ряде случаев в Законе отсутствует четкое указание на обязательность судебного контроля за лишением свободы несовершеннолетних. Например, п. 3 ст. 13 устанавливает основания для помещения несовершеннолетних в специализированные учреждения Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с изм. и доп. от 13 января 2001 г., 7 июля 2003 г., 29 июня, 22 августа, 1, 29 декабря 2004 г.) // СЗ РФ, 28.06.1999, N 26, ст. 3177.. При этом остается нерешенным вопрос, какова должна быть судебная процедура в случае оспаривания законности указанных в этой статье форм задержания несовершеннолетних.

В Законе отсутствуют нормы, предусматривающие возможность периодического пересмотра решений, связанных с помещением несовершеннолетних в специализированные учреждения; положения о праве несовершеннолетних правонарушителей на достаточную юридическую помощь, включая консультирование и бесплатную помощь адвоката.

Экспертиза Закона выявила нарушения в части защиты человеческого достоинства. Речь идет о подп. 1 п. 9 и п. 10 ст. 15 Закона, устанавливающих конкретные полномочия администрации учебно-воспитательного учреждения закрытого типа (круглосуточное наблюдение и контроль за несовершеннолетними, проведение личных осмотров, вещей, получаемых и отправляемых писем). Закон не содержит положений, защищающих переписку несовершеннолетнего с адвокатом.

Следует обратить внимание на п. 1 ст. 26 Закона, в которой делается акцент на свободный обмен информацией о несовершеннолетнем правонарушителе между различными официальными органами, а не на необходимость его защиты в процессе обмена такой информацией, которая может включать медицинские сведения и другие данные личного характера. Обоснованную тревогу вызывает положение подп. 2 п. 10 ст. 15 Закона, допускающее применение физической силы со стороны должностных лиц учреждений закрытого типа.

Представляется необходимым принять во внимание замечание, которое касается смешения таких понятий, как "права" и "полномочия". В Законе в основном упоминаются права представителей государства. Речь же должна идти об их полномочиях, поскольку государство наделяет своих представителей в интересах общества полномочиями, которые ограничены законом. Различие между индивидуальными правами и полномочиями должностных лиц должно быть четко отражено в Законе. Смешение этих понятий может привести к невозможности обеспечить эффективные гарантии защиты прав гражданина, которые являются неотъемлемыми и неотчуждаемыми.

В 2006 году было продолжено осуществление комплекса организационно-практических мер по ситуации с детской беспризорностью и безнадзорностью.

Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации осуществлялось ведение учета семей и детей, находящихся в социально опасном положении.

Продолжается работа по своевременному предоставлению необходимых социальных услуг семьям и детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

По данным органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в настоящее время действуют: 743 социально-реабилитационных центра для несовершеннолетних; 597 центров социальной помощи семье и детям; 552 социальных приюта для детей и подростков; 324 реабилитационных центра для детей с ограниченными возможностями; 48 центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей; 26 центров психолого-педагогической помощи населению; 8 центров экстренной психологической помощи по телефону и др Развитие социальной политики в интересах детей в Российской Федерации. - М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2002. - С. 56..

В 2006 г. Министерством здравоохранения и социального развития РФ продолжило совершенствование нормативной правовой базы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Министерство приняло участие в подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РСФСР по вопросам деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».

Минздравсоцразвития России, Федеральным агентством по здравоохранению и социальному развитию в рамках подпрограммы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» ФЦП «Дети России» были приняты меры по поддержке деятельности субъектов Российской Федерации по созданию единой системы учета детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации; ресурсному обеспечению учреждений социального обслуживания семьи и детей; обеспечению реабилитационным, технологическим, бытовым оборудованием, оргтехникой, автотранспортом и сельскохозяйственной техникой.

Минздравсоцразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти - государственными заказчиками подготовлен проект федеральной целевой программы «Дети России» на 2007-2010 годы. В качестве приоритетных целей и направлений проект программы предусматривает развитие ювенальных технологий работы с несовершеннолетними, инновационных форм семейного устройства и воспитания в семейном окружении детей, оставшихся без попечения родителей; укрепление материально-технической базы учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, развитие правового и организационного межведомственного взаимодействия и т.д.

Профилактика безнадзорности и беспризорности отражает одну из тревожных проблем нашей жизни, от своевременного решения которой во многом зависит будущее и общества.

Социальная дезадаптация детей, наблюдаемая в последние годы, проявляется в широком спектре отклонений поведения: бродяжничество, ранняя алкоголизация и наркомания, нарушение норм морали, противоправные действия. Основными причинами, по-прежнему, остаются социальное расслоение общества, проблемы семейного неблагополучия, организации досуга подростков и детей. Статистика свидетельствует о снижении темпов роста этих явлений.

По данным МВД за 1 полугодие 2004 года доставлено 743 безнадзорных ребенка, 130 беспризорных. Для сравнения в 2003 г. - 2524 безнадзорных ребенка, 392 беспризорных, выявлено 675 несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении.

В 2004 г. выявлено 1042 социально-неблагополучных семей, для сравнения в 2003 г. - 2889, 279 таких родителей лишены родительских прав в 2003 г. - 785, 4077 родителя привлечены к административной ответственности за злостное неисполнение  обязанностей по воспитанию своих детей в 2003 г. - 8591. Положительными факторами в этой динамике является проводимая работа министерствами, ведомствами, в том числе Министерством по делам молодежи и спорту РТ.

В соответствии с Федеральным законом № 120-ФЗ от 24.06.1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних» органы по делам молодежи и спорту участвуют в организации отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних, осуществляют координацию деятельности учреждений, находящихся в их ведении.

Для решения проблем безнадзорности, беспризорности среди детей и подростков в системе органов по делам молодежи и спорту Республики Татарстан в г. Казани работает Социально-реабилитационный центр для детей с девиантным поведением открытого типа на 50 мест, который призван решать вопросы профилактики бродяжничества, беспризорности и попрошайничества среди несовершеннолетних, а также для детей, попавших в трудную жизненную ситуацию Федотовская Т.А. О профилактике беспризорности и безнадзорности несо-вершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации // Аналитический вестник Государственной Думы Российской Федерации. - 2002. - №20. - С. 23-32..

Однако анализ работы за прошедшие годы выявил в деятельности учреждения много проблем, основная, среди них несовершенство нормативно-правовой базы центра, кадровое обеспечение, проблемы социально-психологического плана.

Вступая во взрослый мир, эти дети испытывают, как правило, затруднения в поиске работы и учебы, они мало осведомлены о своих правах и социальных льготах, не могут ими пользоваться, испытывают трудности в составлении заявлений и других деловых бумаг, в получении денежного пособия, жилья. Данная ситуация приводит к тому, что многие бывшие воспитанники сиротских учреждений часто становятся безработными, бездомными. Большинство из них не могут создать благополучную семью и т.д.

В связи, с чем важным направлением должна стать поддержка детей-сирот, выпускников детских домов, в их дальнейшем жизнеустройстве, в реализации их прав и обязанностей.

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 14.02.2000 г. № 124 «Об утверждении Положения о зачислении несовершеннолетних граждан Российской Федерации в качестве воспитанников в воинские части и обеспечении их необходимыми видами довольствия», в целях профилактики безнадзорности и беспризорности детей и подростков с апреля месяца 2002 г. реализуется социальный проект «Сыны полка». Совместно с администрациями Советского и Приволжского районов г. Казани, с отделами социальной защиты, военкоматами проведен отбор детей в возрасте от 14 до 16 лет, не имеющих родителей, проживающих с опекунами.

Из числа социальных сирот созданы специальные армейские отделения в Казанском филиале Санкт-Петербургского военно-артиллерийского университета и Казанском филиале Челябинского танкового института.

По социальному проекту «Сыны полка» подготовлено Положение об условиях приема и зачисления в специальные армейские отделения «Сыны полка», совместный приказ № 9 от 12.09.2003 г. «Об организации воспитательной работы и психологической службы для воспитанников социального проекта «Сыны полка» в военных учебных заведения г. Казани».

Министерством по делам молодежи и спорту РТ начиная с 2002 года ежегодно выделяется 80 тыс. рублей для обеспечения воспитанников специального армейского отделения всем необходимым. В летний период времени организован отдых воспитанников. На базе военных училищ организована психологическая служба, где работают психологи из Республиканского центра социально-правовой и психолого-педагогической помощи детей и молодежи и КЦСО «Доверие», с 2003 года работают психологи из Центра социальной помощи семьи и детям «Гаилэ».

Одним из важных направлением профилактики безнадзорности является институт «уличных» социальных работников.

Во исполнение решения Совета Безопасности Республики Татарстан № 5 от 31 мая 2000 г. «О состоянии работы по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту в Республике Татарстан» в 2001 Министерством по делам молодежи и спорту Республики Татарстан совместно с Комплексным центром социального обслуживания «Доверие» Комитета по делам детей и молодежи г. Казани была организована «уличная» социальная работа с несовершеннолетними в трех районах г. Казани. В 2004 году эта работа начата в г. Нижнекамск. Необходимо выделить две основные цели проекта: во-первых, это профилактика употребления несовершеннолетними психоактивных веществ; во-вторых, профилактика безнадзорности и беспризорности среди детей и подростков «группы риска». В настоящий момент времени по проекту работают 15 человек в г. Казани и 4 - в г. Нижнекамск, что позволило создать банк данных по детям «группы риска» на территории района, постоянно выявлять места постоянного сбора детей (чердаки, подвалы) и делать их недоступными для детей, ежегодно дополнительно вовлекать в групповые формы работы более 2 000 детей, проводить мониторинг подростково-молодежного сообщества http://www.tatminmolsport.ru.

Для эффективной работы реализации социального проектов «Сыны полка», «Уличная социальная работа» и других необходимо более тесное взаимодействие с Министерством образования, Военным комиссариатом Республики Татарстан, Министерством здравоохранения, Министерством социальной защиты населения.

Таким образом, необходимость гарантированного ребенку реального права на решение его проблем закреплена Указом Президента РФ от 06.09.93 № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» и Концепцией совершенствования государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В настоящее время правовое регулирование проблем беспризорности установлено Федеральным Законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», принятым в июне 1999 г. № 120-ФЗ, и постановлением Правительства РФ «О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год» от 13.03.2002 № 154. Следует обратить внимание на отсутствие в Законе четкого разграничения оснований для лишения свободы несовершеннолетних. В ряде случаев в Законе отсутствует четкое указание на обязательность судебного контроля за лишением свободы несовершеннолетних. Закон не содержит положений, защищающих переписку несовершеннолетнего с адвокатом. Обоснованную тревогу вызывает положение подп. 2 п. 10 ст. 15 Закона, допускающее применение физической силы со стороны должностных лиц учреждений закрытого типа.

В то же время нормативно-правовые акты органов законодательной и представительной власти регионального и муниципального уровней включены в механизм регулирования проблем детской беспризорности крайне незначительно. Среди причин такого положения - их недостаточное количество и локальность действия.

Профилактика безнадзорности и беспризорности отражает одну из тревожных проблем нашей жизни, от своевременного решения которой во многом зависит будущее и общества. Одним из важных направлением профилактики безнадзорности является институт «уличных» социальных работников.

Раздел 3.

Отношение населения к проблеме детской беспризорности: анализ результатов социологического исследования

Как свидетельствуют результаты и всероссийского, и регионального исследований, отношение россиян к проблемам детей-сирот, к усыновлению этих детей можно охарактеризовать как неоднозначное. С одной стороны, явно существует осознание актуальности, остроты этих проблем и даже чувство тревоги за их современное состояние. С другой стороны, судя по результатам проведенных опросов, общество сегодня не готово обсуждать конкретные меры и пути решения проблем детей-сирот. Несколько иная картина фиксируется исследованием в отношении беспризорных и безнадзорных детей Развитие социальной политики в интересах детей в Российской Федерации. - М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2002. - С. 69..

Здесь существенным представляется то, что, как свидетельствуют результаты исследования первого этапа, проведенного по всероссийской выборке, россияне достаточно четко «разводят» проблемы детей-сирот и проблемы беспризорных и безнадзорных детей. Если в отношении первых решать проблемы следует, по мнению россиян, исходя в первую очередь из интересов ребенка, а это, прежде всего усыновление в семью или семейные дома, то в отношении беспризорных и безнадзорных детей позиция россиян достаточно четкая и определенная - эти проблемы находятся исключительно в компетенции государства и семьи этих детей.

В ходе второго этапа исследовательских работ представлялось важным также определить, в какой степени существующие оценки дифференцируются по региональному и поселенческому признакам. Как свидетельствуют результаты проведенных региональных опросов, среди жителей исследуемых регионов существует определенные различия в оценках причин ухудшения ситуации с беспризорными и безнадзорными детьми и детьми сиротами. Причем, можно предположить, что выявленные различия в существенной степени характеризуют проблемы, специфичные для данного региона.

Так, более половины опрошенных жителей Иркутской области (55%) назвали в качестве основной причины ухудшения ситуации с беспризорными и безнадзорными детьми рост алкоголизма и наркомании. Для сравнения: среди жителей Центрального региона доля тех, кто назвал эту причину в качестве основной, составляет менее трети опрошенных - 30%. Также одной из наиболее значимых причин сложившегося положения 47% жителей Иркутской области назвали низкий уровень жизни большинства российских семей (плохие жилищные, бытовые условия и т. п.).

Таблица 9

В чем Вы видите основные причины ухудшения ситуации с беспризорными детьми, детьми-сиротами?

Несколько иная значимость причин фиксируется среди респондентов Республики Татарстан. Причем, обращает на себя внимание то, что среди них существенно чаще отмечался в качестве таковой - моральный кризис общества, кризис семьи, разобщенность между людьми. Эту причину назвали более четверти опрошенных - 28%.

Показательно также и то, что среди жителей Центрального региона чаще, чем среди жителей других регионов, распространена точка зрения, согласно которой основной причиной ухудшения ситуации с детской беспризорностью и безнадзорностью является, по сути, смена ценностных представлений о семье, когда многие думают о карьере и деньгах, а не о создании семьи и воспитании детей. Эту позицию назвали 15% жителей Центрального региона, тогда как среди опрошенных других регионов доля, придерживающихся этой точки зрения находится в диапазоне от 6% до 9%.

Также определенная дифференциация наблюдается и в оценках респондентов, проживающих в различных типах поселений. Причем, здесь также прослеживается закономерность, выявленная для регионов - жители различных типов поселений склонны называть проблемы, которые наиболее остро стоят в месте их проживания.

Так, проблема алкоголизма и наркомании в наибольшей степени волнует жителей малых городов, среди которых 59% опрошенных назвали ее в качестве основной. Несколько чаще жители малых городов, по сравнению с жителями других типов поселений называют в качестве основной причины - отказ отца от ребенка и рост числа разводов. Эту причину назвали 19% опрошенных, тогда как среди жителей других типов поселений доля, отметивших эту позицию не превышает 10% .

Таблица 10

В чем Вы видите основные причины ухудшения ситуации с беспризорными детьми, детьми-сиротами?

Различаются и оценки жителей исследуемых регионов и в отношении того, как можно решить проблемы беспризорности и безнадзорности в стране. Во многом, такие различия обусловлены, прежде всего, спецификой тех проблем, которые волнуют население этих регионов.

При этом особое внимание обращают на себя оценки жителей Хабаровского края, среди которых преобладают предпочтения в применении более «жестких» мер, таких как введение уголовной ответственности родителей за беспризорность детей (48%), усиление административной ответственности родителей за воспитание детей (32%), а также усиление государственной материальной социальной поддержки семей с детьми (34%) Восстановление социального статуса безнадзорных детей / Под ред. Г.М. Иващенко - М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2002. - С. 38..

Жители Центрального региона более склонны видеть решение этих проблем в решении проблем материальных, прежде всего за счет усиления государственной материальной и социальной поддержки семей с детьми (42%), разработки специальных программ по материальной и социальной поддержке тех, кто усыновляет детей (34%), увеличения бюджетного финансирования органов опеки, домов ребенка, приемников-распределителей (33%). Существенно большее внимание, по мнению жителей Центрального региона, также следует уделять организации доступного детского досуга - спортивных и творческих секций, кружков и т. п. (21%).

Таблица 11

Как, по Вашему мнению, можно решить проблемы беспризорности и безнадзорности в стране?

Результаты проведенного исследования также фиксируют наличие существенной дифференциации в представлениях респондентов различных типов поселений о том, как можно решить проблемы детской беспризорности и безнадзорности. При этом за усиление административной ответственности и введение уголовной ответственности родителей за воспитание детей чаще выступают жители малых городов (численность менее 100 тыс. чел.). Четверть опрошенных (25%) этого типа поселения также поддержали бы проведение специальных программ по борьбе с пьянством, алкоголизмом.

Таблица 12

Как, по Вашему мнению, можно решить проблемы беспризорности и безнадзорности в стране?

Страницы: 1, 2, 3, 4