p align="left">Управление игорными зонами осуществляется уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Органы управления игорными зонами, включающими в себя части территорий нескольких субъектов Российской Федерации, определяются на основании соглашения между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Органы управления игорными зонами:

1) осуществляют функции по организации взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаторов азартных игр, а также иных лиц в связи с осуществлением государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр;

2) в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации), передают организаторам азартных игр, а также иным лицам в собственность или аренду земельные участки, расположенные в игорных зонах;

3) осуществляют функции по выдаче, переоформлению и аннулированию разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне;

4) осуществляют контроль за соблюдением организаторами азартных игр, а также иными лицами положений законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр.

Организаторы азартных игр в игорных зонах вправе создавать некоммерческие организации, задачей которых является организация взаимодействия организаторов азартных игр и органов управления одной игорной зоной, а также иных органов государственной власти и органов местного самоуправления (объединения организаторов азартных игр).

Часть функций органов управления игорными зонами может быть передана объединению организаторов азартных игр на основании соглашения, порядок заключения которого устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации).

В целях осуществления контроля за соблюдением организаторами азартных игр требований настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации органы управления игорными зонами обязаны предоставлять отчетность, содержание и порядок предоставления которой устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

На момент создания игорной зоны земельные участки, ее образующие, не должны находиться во владении и (или) в пользовании граждан, юридических лиц, за исключением земельных участков, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной инфраструктуры и на которых размещены такие объекты. На момент создания игорной зоны на земельных участках, ее образующих, могут быть расположены только объекты, находящиеся в государственной собственности, в муниципальной собственности и не находящиеся во владении и (или) в пользовании граждан, юридических лиц, за исключением объектов инженерной и транспортной инфраструктур.

Земельные участки игорных зон и (или) расположенные на них объекты (за исключением объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также земельных участков, на которых размещены такие объекты) передаются в собственность или аренду организаторам азартных игр либо иным лицам. Передача организаторам азартных игр либо иным лицам в собственность или аренду земельных участков, расположенных в игорных зонах, осуществляется органами управления игорными зонами в порядке, определенном законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации).

Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне предоставляет организатору азартных игр право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне при соблюдении требований и ограничений, установленных решением о создании соответствующей игорной зоны.

Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне выдается органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации), в том числе путем проведения аукциона или конкурса.

Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне выдается без ограничения срока действия и действует до момента ликвидации соответствующей игорной зоны. В разрешении на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне должна быть указана дата, с которой организатор азартных игр имеет право приступить к осуществлению соответствующей деятельности, а также наименование игорной зоны, в которой такая деятельность может осуществляться.

Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне может быть аннулировано органом управления игорной зоной в следующих случаях:

1) ликвидация в установленном порядке юридического лица, являющегося организатором азартных игр;

2) несоответствие игорного заведения требованиям, установленным Федеральным законом;

3) нарушение организатором азартных игр установленного Федеральным законом порядка осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, в том числе в случае осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр вне игорной зоны;

4) неоднократное нарушение организатором азартных игр установленного порядка предоставления информации, предусмотренной Федеральным законом, или выявление фактов недостоверности такой информации;

5) заявление организатора азартных игр.

В случае, если в течение трех лет с даты получения разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне организатор азартных игр не приступил к осуществлению деятельности по организации и проведению азартных игр в соответствующей игорной зоне, данное разрешение аннулируется.

Решение об отказе в выдаче, переоформлении или об аннулировании разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне может быть обжаловано в установленном порядке в суд.

Деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах может быть организована вне игорных зон.

2.3 Социальный аспект налогообложения игорного бизнеса

Использование налогов в качестве главного источника доходов государства требует разработки определенных правил. Эти принципы налогообложения наиболее ярко сформулировал в ХVIII в. Адам Смит [32]. Выделяют четыре важнейших принципа: справедливость, определенность, удобство и экономия.

Понимание справедливости зависит от исторического этапа развития, социального статуса человека, его политических взглядов. А. Смит считал справедливыми такие налоги, которые являются всеобщими и учитывают платежеспособность плательщика [32].

Принцип экономии рассматривается как чисто технический принцип построения налога. Трактуется он так: расходы по взиманию налога должны быть минимальными по сравнению с доходом, который приносит данный налог. Принципы налогообложения на практике реализуются через методы налогообложения. Под методом налогообложения понимается установление зависимости между величиной ставки налога и размером объекта налогообложения. Метод равного налогообложения заключается в том, что все налогоплательщики уплачивают одинаковую сумму налога независимо от имеющегося в их собственности дохода или имущества. Налоговая ставка совпадает с налоговым окладом. Этот метод обеспечивает простоту исчисления и взимания налога. Однако метод считается несправедливым, так как он совершенно не учитывает платежеспособность налогоплательщика.

Налоги, построенные по равному методу, наиболее тяжелы для малоимущих и легки для лиц с большими доходами. Суть метода пропорционального налогообложения заключается в том, что величина ставки одинакова для всех налогоплательщиков. Однако уплачиваемый налоговый оклад будет различным. Этот метод считается более справедливым, так как он учитывает платежеспособность налогоплательщиков. Однако при пропорциональном методе налоговое бремя ослабляется по мере роста дохода плательщика. При прогрессивном методе налогообложения плательщики могут платить налоги по разным ставкам. Величина ставки зависит от размера дохода или имущества. Чем больше доход (имущество), тем выше ставка налога и больше сумма налогового оклада.

В настоящее время используется три формы прогрессии: простая поразрядная, относительная поразрядная и сложная. При простой поразрядной прогрессии доходы делятся на разряды. Для каждого разряда указывается «вилка» доходов и твердая сумма налогового оклада. Для простой поразрядной прогрессии характерен резкий скачок суммы налога при переходе в следующий разряд, что ведет к несправедливости. Относительная поразрядная прогрессия построена следующим образом. Облагаемая налогом база также делится на разряды. Каждому разряду присваивается своя ставка налога, которая применяется ко всей базе обложения. При данной форме прогрессии внутри разряда сохраняется пропорциональность обложения, однако при переходе к следующему разряду, так же, происходит резкий скачок. Кроме того, возможны случаи, когда у владельца высокого дохода после уплаты налога остается в распоряжении сумма меньше, чем у владельца низкого дохода [24].

Эта несправедливость устраняется применением сложной прогрессии. Сложная прогрессия на сегодняшний день считается наиболее полно удовлетворяющей требованию справедливости в налогообложении физических лиц. При сложной прогрессии возросшая ставка применяется не ко всей налогооблагаемой базе, а лишь к той ее части, которая превышает предыдущий разряд. Метод регрессивного налогообложения заключается в том, что для более высоких доходов устанавливаются пониженные ставки налога. Скрытая форма регрессии присуща косвенным налогам.

Социальная функция налогов проявляется в применении налоговых методов поддержки социального обеспечения и социального страхования. Вычеты на благотворительные цели, на содержание детей и иждивенцев, платежи в государственные социальные внебюджетные фонды, направленные на обеспечение социальной защищенности и государственных гарантий членам общества, нуждающимся в первоочередной поддержке. Финансирование государственных социальных программ, социальной сферы за счет общих налоговых поступлений также свидетельствует о социальном характере налогов.

Рассмотрим состав и структуру расходов на социальные нужды регионального бюджета Приморского края в 2007-2008 гг.

Финансирование социально-культурной сферы проводится по следующим направлениям:

- Образование

- Культура, кинематография, средства массовой информации

- Здравоохранение, физическая культура и спорт

- Социальная политика.

Объем ассигнований, направляемых на исполнение обязательств в социально-культурной сфере, возросло в 2008 году по сравнению с 2007 годом на 26,5 % и составляет 17426351,1 тыс. рублей или 42,5 % в общем объеме расходов.

В законопроекте расходы краевого бюджета по разделу "Образование" были предусмотрены на 2008 год в размере 2259642 тыс. рублей, что выше законодательно утвержденной на 2007 год суммы на 69674 тыс. рублей или на 3,2%. Доля указанных расходов в общем объеме расходов краевого бюджета в 2008 году составила 6%.

Расходы краевого бюджета по разделу "Образование" в соответствии с ведомственной структурой расходов на 2008 год осуществляли 7 главных распорядителей бюджетных средств. Основная часть расходов - 87 % -- приходится на долю департамента образования и науки Приморского края.

В структуре расходов по разделу наибольший удельный вес (53,5 %) приходится на подраздел "Общее образование", по которому основная часть ассигнований направляется на содержание учреждений.

Увеличение расходов по данному разделу направлено на:

- индексацию в 1,07 раза оплаты труда работников сферы образования;

- индексацию расходов на обеспечение деятельности краевых учреждений образования;

- повышение в 1,5 раза стипендий учащимся:

- увеличение размера ассигнований, выделяемых из краевого бюджета е соответствии с Законом Приморского края от 29 декабря 2004 года № 202-КЗ "Об образовании в Приморском крае" [18] на оказание социальной поддержки учащихся и студентов из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- проведение единого государственного экзамена (ЕГЭ) в Приморском крае.

Предусмотренные в 2008 году расходы на содержание учреждений определены по нормативному методу и методу индексации и направлены на обеспечение предоставления образовательных услуг в 109 краевых образовательных учреждениях, из них: 4 школы и школы-интерната, 30 детских домов, 30 коррекционных учреждений, 33 учреждения начального профессионального образования, 7 средних специальных учебных заведений. Рост ассигнований на содержание учреждений образования в целом по разделу предусматривался на 22,4 % к уровню 2007 года.

На уровне 2007 года запланированы расходы на приобретение образовательных услуг: для одаренных детей (460 учащихся) и детей, активно занимающихся спортом (130 учащихся) - в общей сумме 73000 тыс. рублей, на выплату стипендий Губернатора Приморского края - 20000 тыс. рублей (1110 студентам в размере 1500 рублей ежемесячно).

В соответствии с федеральным бюджетом на 2008 год определены объемы средств:

на реализацию мероприятий в рамках приоритетного национального проекта "Образование" -- поощрение лучших учителей в сумме 13700 тыс. рублей и на выплаты за классное руководство работникам краевых коррекционных образовательных учреждений и школ-интернатов - 6282 тыс. рублей;

на проведение оздоровительной кампании детей и подростков в Приморском крае -- в сумме 23300 тыс. рублей.

Отражавшиеся в 2007 году по разделу "Образование" средства на приобретение учебно-наглядных пособий и учебного оборудования, школьных автобусов и мебели для общеобразовательных учреждений в общей сумме 67000 тыс. рублей в 2008 году было предусмотрено в том же объеме в виде субсидий направить в муниципальные образования в рамках раздела "Межбюджетные трансферты". Вследствие изменения структуры расходной части бюджета в 2008 году ассигнования на материальное обеспечение приемных семей исключены из раздела "Образование" в связи с отражением их по разделу "Социальная политика".

В составе расходов по разделу были предусмотрены расходы на реализацию 3 краевых целевых программ в общей сумме 9060 тыс. рублей.

Расходы по разделу "Культура, кинематография, средства массовой информации" планировались в размере 455180 тыс. рублей, что ниже законодательно утвержденной на 2007 год суммы на 119238 тыс. рублей, или на 20,8 %.

Доля указанных расходов в общем объеме расходов краевого бюджета в 2008 году составила 1,1%.

Расходы краевого бюджета по разделу "Культура, кинематография, средства массовой информации" в соответствии с ведомственной структурой расходов на 2008 год осуществляли 5 главных распорядителей бюджетных средств. Наиболее крупные из них: департамент социального развития и средств массовой информации Приморского края -- 44 % расходов по данному разделу, управление культуры Приморского края - 50 %.

В структуре расходов по разделу в разрезе подразделов в 2008 году наибольший удельный вес приходился на подраздел "Культура" - 50,5%.

Снижение объема финансирования в 2008 году по сравнению с 2007 годом в основном связано: с отсутствием бюджетных инвестиций в объекты культуры (в 2007 году - 138700 тыс. рублей), перераспределением расходов на государственную поддержку муниципальных газет в раздел "Межбюджетные трансферты", сокращением бюджетных ассигнований на мероприятия в области культуры на 10500 тыс. рублей и на программные мероприятия на 2293 тыс. рублей.

Дополнительные средства выделялись на поддержку народных художественных промыслов - 1000 тыс.рублей и осуществление переданных полномочий по сохранению памятников культурного наследия - 2500 тыс. рублей.

Расходы на содержание 10 учреждений культуры были увеличены на 11,8 % в связи с индексацией в 2008 году размеров оплаты труда, тарифов на коммунальные услуги, ростом потребительских цен.

В законопроекте расходы краевого бюджета по разделу "Здравоохранение, физическая культура и спорт" были предусмотрены в размере 6305464 тыс. рублей, что выше законодательно утвержденной на 2007 год суммы на 1104891,8 тыс. рублей, или на 21,2%.

Доля указанных расходов в общем объеме расходов краевого бюджета в 2008 году составила 15,4%.

Расходы по разделу "Здравоохранение, физическая культура и спорт" в соответствии с ведомственной структурой расходов на 2008 год осуществляли 5 главных распорядителей бюджетных средств. Наиболее крупные из них - Администрация Приморского края - 40 % расходов по разделу, департамент здравоохранения Приморского края - 34 %.

В структуре раздела в соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, были предусмотрены новые подразделы: "Стационарная медицинская помощь" (23,9 % в расходах по разделу), "Амбулаторная помощь" (1,3%), "Санаторно-оздоровительная помощь" (0.8%), "Заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов" (1,1 %).

Объем расходов по разделу "Здравоохранение, физическая культура и спорт" определен с учетом следующих факторов: индексация тарифных ставок (окладов) работников государственных учреждений, финансируемых из краевого бюджета, с 1 сентября 2008 в 1,07 раза; рост тарифов на коммунальные услуги в среднем на 10%; рост потребительских цен на 7,6%.

Расходы на содержание 47 учреждений здравоохранения увеличились на 20 % к уровню 2007 года и составили 1798491 тыс. рублей, в том числе:

- 1316632 тыс. рублей - на учреждения здравоохранения, оказывающие стационарную медицинскую помощь;

- 84776 тыс. рублей - на учреждения, оказывающие амбулаторную медицинскую помощь (поликлиники, амбулатории, диагностические центры);

- 50935 тыс. рублей -- на обеспечение деятельности санаториев для больных туберкулёзом;

- 67234 тыс. рублей - на обеспечение деятельности центров, станций и отделений переливания крови;

- 278914 тыс. рублей - на содержание учреждений, обеспечивающих предоставление услуг в сфере здравоохранения, и специализированных домов ребенка.

Доля расходов на физическую культуру и спорт в объеме расходов по разделу по проекту составили 22,2 %, или 1398223 тыс. рублей. Рост указанных расходов на 30,8% к уровню 2007 году связан с увеличением ассигнований на спортивные мероприятия на 7,6 %, поддержку спортивных команд в рамках краевой целевой программы "Развитие физической культуры и спорта в Приморском крае на 2007-2010 годы" на 8,1 %, бюджетные инвестиции на 65,1 %.

Рост расходов на финансирование других расходов в области здравоохранения, физической культуры и спорта составит 12,1 %. Предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований на приобретение дорогостоящих медикаментов, расходных материалов для операций - на 25 %, на реализацию 6 программ здравоохранения ~ на 10 %.

Вместе с тем сокращены ассигнования на приобретение оборудования и санитарного автотранспорта учреждениям здравоохранения на 52,7 %.

Текущие платежи на обязательное медицинское страхование неработающего населения рассчитаны на основе расходов 2007 года с учетом индексации размера оплаты труда с 1 сентября 2007 года на 7% и роста потребительских цен на 7,6 % и составят 2522157 тыс. рублей, что на 22% выше уровня 2007 года.

Бюджетные ассигнования на непрограммные инвестиции в объекты капитального строительства по данному разделу предусмотрены в объеме 889284 тыс. рублей, в том числе: 189284 тыс. рублей были запланированы на строительство центра травматологии, ортопедии и эндопротезирования в г. Владивостоке, 700000 тыс. рублей - на строительно-монтажные работы по концертно-спортивному комплексу на 7500 мест в г. Владивостоке.

В законопроекте расходы по разделу "Социальная политика" были предусмотрены на 2008 год в размере 8406065 тыс. рублей, что выше законодательно утвержденной на 2007 год суммы на 2595780 тыс. рублей, или на 44,7 %. Доля указанных расходов в общем объеме расходов краевого бюджета в 2008 году составит 20,5 %.

В функциональном разрезе наибольший удельный вес в структуре расходов по разделу приходится на подраздел "Социальное обеспечение населения" - 76 %.

Расходы краевого бюджета по разделу "Социальная политика" в соответствии с ведомственной структурой расходов на 2008 год будут осуществлять 6 главных распорядителей бюджетных средств. Основная доля расходов (87 %) приходится на долю департамента социальной защиты населения Приморского края.

Рост расходов по разделу обусловлен: индексацией социальных выплат, заработной платы, потребительских цен, тарифов на коммунальные услуги; внесением изменений в бюджетную классификацию Российской Федерации в соответствии с федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ [8], в связи с чем произошло перераспределение расходов в разрезе разделов.

С ростом на 18,3% к уровню 2007 года планируются расходы на содержание домов-интернатов для престарелых и инвалидов, учреждений социальной помощи детям, центров социального обслуживания, финансируемых по подразделу "Социальное обслуживание населения".

Законопроектом предусмотрены расходы за счет субвенций из федерального бюджета, из них:

иные межбюджетные трансферты в сумме 44295,7 тыс. рублей - на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Приморского края для отдельных категорий граждан;

средства Федерального фонда компенсаций - в сумме 2093508,4 тыс. рублей, в том числе;

333,1 тыс. рублей -- на меры социальной поддержки для лиц, награжденных знаком "Почетный донор СССР", "Почетный донор России";

70 тыс. рублей - на выплату компенсаций гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений;

1353,7 тыс. рублей - на выплату инвалидам компенсаций страховых премий по договору обязательного страхования автотранспорта;

63076 тыс. рублей - на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";

1345916,3 тыс. рублей - на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

620400,5 тыс. рублей - на осуществление полномочий в области содействия занятости населения;

22438,8 тыс. рублей - на выплату единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью,

420 тыс. рублей - на перевозку в пределах СНГ несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов.

На уровне 2007 года планировались расходы на ежемесячные пособия гражданам, имеющим детей - 174428 тыс. рублей; на оказание социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий - 46085 тыс., рублей.

Объем расходов на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, в 2007 году отражавшихся по разделу "Межбюджетные трансферты", в 2008 году запланированы в сумме 1759024 тыс. рублей и, согласно данным Администрации Приморского края, определенна уровне расходов 2007 года.

Увеличены на 24,2% ассигнования на выплату пенсий за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Приморского края и должности государственной гражданской службы Приморского края, в связи с ростом числа получателей и среднего размера пенсий.

С учетом индексации размера выплат в среднем на 10% определены объемы расходов на меры социальной поддержки: ветеранов труда (рост к уровню 2007 года на 1,8%), тружеников тыла (рост на 82,5 % в связи с увеличением числа получателей в 2 раза).

Законопроектом предусмотрены средства на поддержку многодетных и приемных семей:

50000 тыс. рублей (в 2 раза больше, чем в 2007 году) --- на материальное обеспечение приемной семьи (оплата труда приемного родителя и выплаты на содержание ребенка) в рамках реализации Закона Приморского края от 10 мая 2006 года № 358-КЗ "Об оплате основных общеобразовательных программ между муниципальными образованиями Приморского края" [19] исходя из расчетной наполняемости в классе 20 человек. При расчете средств не учтен факт наличия в муниципальных районах малокомплектных школ.

По данным муниципальных образований на 1 сентября 2007 года в образовательных учреждениях, расположенных в сельских населенных пунктах Приморского края, число учащихся составляло 57398, число классов -- 3948, средняя наполняемость на класс -14,5 учащихся.

При нормативе расходов на 2008 год на один класс в среднем по краю для муниципальных образовательных учреждений, расположенных в сельских населенных пунктах, 391294 рубля, минимальная потребность в субвенциях на 2008 год для муниципальных образовательных учреждений, расположенных в сельских населенных пунктах, составила 1544828,7 тыс. рублей (391294 х 3948), что на 339151,7 тыс. рублей превышает сумму, предлагаемую в проекте краевого бюджета (1544828,7- 1205677,0).

Как показала проверка, проведенная контрольно-счетной палатой Законодательного Собрания Приморского края по вопросу расчета субвенций ка обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования, передаваемых бюджету Ханкайского муниципального района, при расчетной наполняемости в классе 20 человек для общеобразовательных учреждений, расположенных в сельских населенных пунктах, недостаток средств на реализацию общеобразовательных программ в 2007 году ориентировочно составит 13405,4 тыс. рублей (не учтен факт наличия в Ханкайском муниципальном районе одиннадцати малокоплектных школ).

Из 19 краевых целевых программ, включенных в Перечень краевых целевых программ, в паспортах 5 программ отсутствует разбивка объемов финансирования по всем годам действия. По 2 программам ("Электронное Приморье" на 2005-2010 годы и "Приморье без наркотиков" на 2005-2010 годы) объемы финансирования в законопроекте планируются в соответствии с паспортами программ.

По 12 программам предусмотренный в законопроекте на 2008 год объем ассигнований ниже объема, утвержденного паспортом.

В целом в законопроекте общая сумма ассигнований, направленных в 2008 году на краевые целевые программы, федеральные целевые программы (за счет средств краевого и федерального бюджетов), составляет 4300669,2 тыс. рублей, что на 2199711,3 тыс. рублей больше, чем в 2007 году.

Анализ ассигнований на реализацию краевых целевых программ и федеральных целевых программ по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации показал, что в 2008 году доля программной части в общих расходах краевого бюджета по сравнению с 2007 годом увеличивается с 5,8% до 10,5%.

Таким образом, налоговые поступления от налога на игорный бизнес в составе прочих налоговых поступлений формируют доходную часть регионального бюджета, которая расходуется в соответствии с принятыми программами на различные социальные нужды, в чем и проявляется социальный аспект налогообложения.

Вместе с тем, игорные зоны - специализированные территории, исключительно на которых возможно осуществлять игорную деятельность, фактически загнали в теневой сектор легальную предпринимательскую деятельность, что впоследствии лишит государственную казну существенных налоговых поступлений. Судя по всему, депутаты осознанно пришли к выводу, что "негативные социальные последствия от игорного бизнеса, выражающиеся в высокой напряженности среди граждан, недовольных разгулом игромании", государству гораздо важнее, чем большие доходы от него.

3 ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ИГОРНОГО БИЗНЕСА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Организационные проблемы создания и функционирования игорных зон

Специалисты предсказывают большие сложности с введением в действие нового порядка организации игорного бизнеса в России.

Согласно ст.71 Конституции РФ [1] в ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п."в"); установление правовых основ единого рынка (п."ж"). Статья 8 Конституции провозглашает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности; ст. 34 гарантирует право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, в том числе право заниматься отдельными видами деятельности на основании специального разрешения (лицензии) (абз.3 ч.1 ст.49 Гражданского кодекса РФ) [2].

Кроме того, в силу ст. 2 и 3 Гражданского кодекса РФ [2] регулирование вопросов предпринимательской деятельности осуществляется гражданским законодательством и относится также к ведению Российской Федерации (п."о" ст.71 Конституции РФ [1]). Следовательно, принятие единого федерального закона, регулирующего деятельность в сфере игорного бизнеса, являясь безусловной прерогативой федерального законодателя, стоит более чем остро.

Вместе с тем необходимо отметить следующее. Отсутствие до настоящего времени единого федерального закона, который регламентировал бы основы государственного регулирования в сфере игорной деятельности (что является, безусловно, негативным фактором), не влекло за собой отсутствие правового регулирования данной сферы общественных отношений как таковой, однако это не помешало в 2006 году представительным органам государственной власти субъектов Федерации, вторгаясь в исключительную компетенцию Российской Федерации, принимать законы о порядке размещения объектов игорной деятельности на территориях субъектов Федерации, которые были отчасти успешно обжалованы в Верховном Суде РФ.

Многие решения судов первой инстанции, полностью или частично отменяющие нормы региональных законов о порядке размещения объектов игорного бизнеса, до последнего времени являлись предметом кассационного рассмотрения в Верховном Суде РФ (законы г. Москвы, Сахалинской, Курганской, Кемеровской, Курской, Челябинской, Ленинградской областей и т.п.). Предусмотренный законами субъектов Федерации режим согласования Верховный Суд РФ признал не противоречащим действующему федеральному законодательству. Указанная позиция вызывает возражение в части ее несоответствия федеральному законодательству.

Законодательной базой на федеральном уровне выступали (и выступают по настоящий момент) Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в действующей редакции), постановление Правительства РФ от 15 июля 2002 года № 525 "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов", иные подзаконные нормативные правовые акты.

С 1 января 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (Закон № 244-ФЗ) [10], кардинально изменивший (а точнее - сломавший) систему государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории России. Соответствующие изменения внесены названным Законом во вторую часть Налогового кодекса РФ и Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности".

За исключением отдельных положений, касающихся вопросов лицензирования деятельности по организации и проведению азартных игр в соответствии с требованиями этого Закона, которые вступают в силу с 30 июня 2009 года. С вступлением в силу Закона № 244-ФЗ законодательство о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр расширилось, в том числе за счет включения в него законов субъектов Федерации. При этом ч.8 ст.16 Закона № 244-ФЗ содержит положение, идущее вразрез с конституционными нормами (ст.8, 34, 71 Конституции РФ), нормами гражданского законодательства (ст.2, 3, 49, 209 ГК РФ), законодательства о лицензировании (ч.2 ст.7 Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности") и т.п.

Предусматривается, что принятые органами государственной власти субъектов Федерации до дня вступления в силу Закона № 244-ФЗ [10] решения о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений), об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Федерации (за исключением игорных зон) сохраняют свое действие. В свою очередь, ч.7 ст.16 Закона наделяет органы государственной власти субъектов Федерации правом принятия до 1 июля 2007 года решения о запрете начиная с 1 июля 2007 года на территории субъекта Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений). Предтечей стремительного принятия Закона № 244-ФЗ было выступление Президента РФ по телевидению 27 сентября 2006 года, в котором ситуацию в обществе применительно к бурно развивающейся игорной деятельности В.В.Путин охарактеризовал как "нетерпимую в связи с засильем игровых автоматов".

Казалось бы, депутатам из профильных комитетов Государственной Думы, приняв высказывание Президента страны как руководство к действию, следовало безотлагательно приступить к разработке цивилизованных способов регулирования игорной деятельности, законодательно запретить установку игровых автоматов вне игорных заведений, установить возрастной ценз участников игорной деятельности, привести федеральное законодательство в соответствие с международной практикой, учитывая существующие в стране реалии, а не по шаблонной матрице, устранить произвол представительных органов государственной власти субъектов Федерации в части принятия ими собственных законов о порядке размещения объектов игорной деятельности посредством четкого законодательного разграничения предметов ведения и полномочий в сфере игорной деятельности между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, определить более четкие правила размещения объектов игорной деятельности на федеральном уровне.

Никто не напомнил законодателям об обязательности соблюдения принципа соразмерности ограничений конституционно признанным целям их введения. Названный принцип был в свое время отражен в правовой позиции Конституционного Суда РФ в постановлении от 18 февраля 2000 года № 3-П.

В данном постановлении указано: в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту.

Анализ Закона № 244-ФЗ позволяет заключить, что реализация предпринимателями своего субъективного права на осуществление предпринимательской деятельности в сфере игорной деятельности будет напрямую зависеть именно от деятельности правоприменителей.

Согласно ст.1 Закона № 244-ФЗ предусмотренные законодательные ограничения на осуществление игорной деятельности устанавливаются "в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан" [10], при этом действие Закона не распространяется на деятельность по организации и проведению лотерей, а также на деятельность бирж. Возникает вопрос, отчего иные алеаторные сделки: лотерея, некоторые биржевые срочные сделки (форвард, фьючерс), договор страхования, рента, являясь предметом безусловного правового регулирования, также не регламентируются именно в целях защиты нравственности. Государство в указанных случаях преследует иные цели - обеспечение правовых гарантий для деятельности на товарных биржах, определение правовой основы государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей и т.п.

Таким образом, делая акцент на "защите нравственности граждан" в сфере игорной деятельности, что de jure корреспондирует ч.3 ст.55 Конституции РФ [1], государство, выражая резко отрицательную оценку данного явления и преследуя собственные узкие интересы (перераспределение собственности, перераспределение финансовых потоков и проч.), имеет возможность достаточно жесткими мерами прямого и косвенного воздействия либо ограничить осуществление конкретной деятельности, либо целиком ее упразднить. При этом необходимо отметить, что установление тотального запрета на осуществление какого-либо "асоциального", по мнению государства, вида деятельности не приведет к устранению его негативных последствий. Как показывает исторический опыт разных стран, включая СССР, введение "сухих законов" не способствует искоренению алкоголизма, как раз наоборот - формируется подпольный, "черный" рынок сбыта алкогольной продукции, не всегда являющийся качественным.

Например, до принятия Закона № 244-ФЗ размер государственной пошлины за выдачу лицензий на игорный бизнес за несколько лет увеличился в 10 тысяч раз; в настоящее время стоимость чистых активов организатора азартных игр в течение всего периода осуществления деятельности Законом № 244-ФЗ установлен в размере не менее 600 млн рублей - для организаторов азартных игр в казино и залах игровых автоматов; 100 млн рублей - для организаторов азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах и т.п.

Как любое цивилизованное государство, Российская Федерация призвана осуществлять контроль за соответствующими видами деятельности с целью защиты своих экономических интересов посредством, в частности, разрешительных режимов - лицензирования, технического регулирования, введения акцизных марок и т.д., направленных на обеспечение производства предпринимателями качественных товаров (работ, услуг), проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области и т.п.

В рамках Закона № 244-ФЗ введены следующие жесткие меры государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр [10]:

- выделение специализированных территорий - игорных зон;

- выдача разрешений на осуществление соответствующей деятельности в игорных зонах;

- выдача лицензий на осуществление соответствующей деятельности в букмекерских конторах и тотализаторах.

Управление игорными зонами отдается на откуп органам государственной власти субъектов Федерации и включает в себя передачу необходимых земельных участков; выдачу, переоформление, аннулирование разрешений; осуществление контроля за соблюдением законодательства о государственном регулировании организации и проведения азартных игр и т.п.(ст.10).

В силу ч.4 ст.9 Закона № 244-ФЗ решения о создании и ликвидации игорных зон принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, при этом границы игорных зон определяются на основании предложений органов государственной власти субъектов Федерации, вносимых в Правительство РФ.

Во-первых, неясно, о каких именно органах государственной власти, с которыми Правительству РФ необходимо соблюдать режим согласования, идет речь. Согласно ст.10 Конституции РФ [1] в государстве действует принцип разделения властей, предусматривающий три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную.

Во-вторых, не совсем понятна юридическая природа данного режима согласования, предусматривающего собой либо формальное извещение (информирование) о совершении какого-либо действия, намерения, либо процедура согласования являет собой получение разрешительного документа в части реализации субъектом Федерации согласия на создание или ликвидацию игорных зон. Законодательно предусмотрен разрешительный порядок деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах. Соответствующее разрешение выдается органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов), в том числе путем проведения аукциона или конкурса (ч.2 ст.13).

Указанное разрешение выдается без ограничения срока действия и действует до момента ликвидации соответствующей игорной зоны (ч.3 ст.13). Вне игорных зон допускается организация и проведение азартных игр исключительно в букмекерских конторах и тотализаторах (при условии, что ими не будут использоваться игровые автоматы и игровые столы) (ч.4 ст.5, ч.3 ст.14). Указанная деятельность подлежит обязательному лицензированию в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ч.2 ст.14).

Кардинальным образом законодательно ужесточены требования, которым должны соответствовать игорные заведения. Приведем основные:

- организаторами азартных игр могут выступать исключительно юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации (ч.1 ст.6; п.5 ст.4);

- игорное заведение должно быть разделено на зону обслуживания участников азартных игр и служебную зону игорного заведения (ч.1 ст.8);

- организация и проведение азартных игр могут осуществляться исключительно работниками организатора азартных игр. Работниками организатора азартных игр не могут являться лица, не достигшие возраста восемнадцати лет (ч.3 ст.8);

- используемое в игорном заведении игорное оборудование должно соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании и находиться в собственности организатора азартных игр (ч.4 ст.8);

- технически заложенный средний процент выигрыша каждого игрового автомата не может составлять менее чем 90 процентов (ч.5 ст.8)*;

Согласно Правилам проведения испытаний игровых автоматов с денежным выигрышем с целью утверждения типа и контроля за их соответствием утвержденному типу, утвержденным приказом Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 24 января 2000 года № 22 [22] технологически заложенный средний процент денежного выигрыша в игровом автомате должен был быть не ниже 75%.

Страницы: 1, 2, 3, 4