В государственном и муниципальном управлении целесообразно выделить внутреннюю и внешнюю эффективность. Внутренняя эффективность территориальной организации (в частности, муниципального образования) в значительной мере зависит от согласованной работы подразделений, работы всех служащих. Затраты и результаты их деятельности можно представить в виде больших и множества малых, часто скрытых потоков. Последние могут быть весьма значительными, и их недоучет может исказить баланс затрат и результатов. Возможности для проведения анализа эффективности затрат сильно ограничены. Как правило, результаты деятельности являются следствием множества явных и скрытых факторов, между которыми, к тому же, возможны динамические связи.

На фоне многообразия критериев и подходов к оценке эффективности социального управления, становится понятным, что необходим такой критерий, который одновременно позволит оценить эффективность управления в целом, и в то же время предоставлял бы возможность на основе избранной совокупности приоритетных показателей оценить управление по отдельным составляющим, а также отражал и количественные, и качественные характеристики управления. Нам представляется, что с позиций институционального подхода таким критерием становится институциональная эффективность.

Институциональная эффективность - это синтетический критерий, объединяющий количественные и качественные показатели, учитывающий субъективные и объективные факторы, соотношение цели и средств управленческой деятельности, сиюминутную результативность и отдаленные социальные последствия принятия и реализации решений. Его достоинство - сочетание общей оценки эффективности управления с оценкой эффективности различных структурных элементов управления и направлений управленческой деятельности. Институциональная эффективность содержит всестороннюю и сбалансированную оценку управления с учетом динамических взаимосвязей управляемого объекта. Она учитывает внутреннюю эффективность и внешние обстоятельства, которые влияют на социальные процессы в управляемом объекте. В институциональной эффективности достижение цели и избранные для этого средства оцениваются в неразрывной связи с экономическими, социальными, политическим и культурными последствиями управленческой деятельности. Таким образом, институциональная эффективность - это интегральная оценка экономической и социальной эффективности управления с учетом состояния и тенденций развития изменений социальной системы.

Институциональная эффективность муниципального управления может оцениваться через результаты, которые выражаются прямыми (например, бюджетными) и кос-вен-ными показателями, такими как качество предоставленных услуг, количество принятых решений, а также выполненных решений, показатели своевременности (или выполнения в срок заданий). Кроме того, это может быть оценка социальных последствий реализации принятых реше-ний. Оценка эффек--тивности управления основана на системе показателей, отражающих степень развития социальной инфраструктуры и качество жизни. Количественные измерения этих показателей носят относительный характер и не всегда адекватно отражают соотношение достигнутых результатов и затраченных усилий.

Если экономическая эффективность имеет достаточно точные количественные показатели, то для определения институциональной эффективности важны также еще и качественные характеристики образа жизни, социально-психологи-чес-кие факторы. Это обусловлено тем, что объектом и субъектом управления являются люди, поэтому на их образ жизни влияют не только объективные данные и условия, но и субъективные, в том числе социально-психологические. К социально-психологическим условиям относятся: удовлетворенность социальными и жилищно-коммунальными услугами, медицинскими и образовательными услугами, комфортность, внутренние и внешние условия труда и быта с учетом психологических и других особенностей каждого человека.

Институциональная эффективность управления в снятом виде включает в себя различные подходы и выражает совокупную эффективность, сочетающую количественную и качественную оценку изменений объекта управления. Естественно, выразить это единым критерием невозможно. Задача состоит в том, чтобы определиться с методологическими проблемами и установить необходимые процедуры оценки институциональной эффективности управления. Методически оценку управления предлагается осуществить социологическими методами.

Более полную оценку управления может дать сочетание количественных и качественных методов социологических исследований. Количественные (классические) методы широко использовались в западной социологии вплоть до 70-х годов, а в нашей стране - до 90-х годов. Как известно, в классической социологии жизнь индивидов рассматривается как проявления надындиви-дуальных характеристик, а индивид - как представитель соци-ального типа. Это давало возможность изучать общественные явления на макросоциологическом уровне, но затрудняло объяснять «человечес-кую сущность» социальных явлений и процессов. В результате переориентации современной социологии от рационального познания глобальных проблем к познанию и пониманию локаль-ных общностей, специфики малых групп и образа жизни отдельного человека произошел поворот от макро- к микро-анализу социальных явлений. Это и вызвало потребность в качественных методах социологических исследований, в том числе и по проблемам общественного мнения. Вместе с тем, мы считаем, что качественные методы могут быть плодотворно использованы и для исследований на макросоциологическом уровне, в том числе при изучении социальных групп, организаций, их настроений и пристрастий.

По поводу сочетания этих двух подходов среди социологов нет единства. Нам представляется наиболее продуктивной в социологическом исследовании институциональной эффективности управления позиция, которая не противопоставляет, а признает возможность сочетания количественных и качественных методов социологических исследований. Каждый из этих подходов позволяет оценить социальное управление с различных сторон и дать более полную картину по принципу дополнительности. В самом общем виде это можно представить следующим образом. Общую оценку институциональной эффективности муниципального управления можно определить с помощью качественных методов посредством изучения субъективных мнений, психологической удовлетворенности людей условиями жизни, а показатели эффективности управления по различным направлениям деятельности измерить количественными методами.

Важным средством анализа и оценки институциональной эффективности социального управления в муниципальном образовании выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление как бы в «снятом» виде, в отраженном и преломленном через сознание и волю людей. Степень удовлетворенности населения различными направлениями деятельности местной администрации является важнейшим показателем институциональной эффективности муниципального управления.

Одной из задач исследования является оценка эффективности муниципального управления посредством изучения удовлетворенности населения услугами, предоставляемыми органами местного самоуправления, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления населением. Такая оценка в какой-то мере субъективна и затрагивает проблему компетентности общественного мнения в оценке социального управления, по поводу которой дискуссии не утихают до сих пор. Однако вряд ли кто сомневается в том, что в демократическом обществе управление общественными делами немыслимо без учета общественного мнения, тем более, когда речь идет о местном самоуправлении.

Исследовательская группа «Циркон» представила результаты проведенного по заказу Института экономики города исследования на тему «Граждане оценивают местное самоуправление». Значительная часть исследования посвящена изучению опыта самоорганизации граждан, поскольку совершенно очевидно, что перспективы развития местного самоуправления в стране во многом будут определяться не только соответствующей институциональной инфраструктурой (система распределения функций, полномочий, ресурсов и т.п.), но и готовностью самих граждан к самоорганизации и добровольному объединению для решения своих проблем. Результаты исследования показывают, что пока реальная система органов местного самоуправления видится значительной части населения скорее в образе официальной (и отчужденной) власти на низовом уровне, нежели в форме народовластия, созданного по инициативе граждан. Согласно данным опросов, касающихся общественного мнения по проблемам местного самоуправления, в представлениях многих россиян местного самоуправления как формы самоорганизации граждан на уровне локальных сообществ практически не существует.

Иными словами, несмотря на то, что выражение «местное самоуправление» знакомо большинству жителей городов, в которых проводились опросы, четкое понимание его сущности и принципов пока отсутствует. Представление населения о местном самоуправлении как форме самоорганизации граждан несколько превалирует в общественном сознании, но является далеко не всеобщим: для большинства респондентов грань между государственным и негосударственным управлением не осознается.

Население зачастую не хочет участвовать в осуществлении публичного самоуправления на муниципальном уровне (бойкотирует муниципальные выборы, не инициирует референдумы, не проявляет активности даже в тех случаях, когда какие-то формы указанного взаимодействия предлагаются муниципальной властью: собрания, публичные слушания и т.п.).

Существует несколько причин отказа граждан от участия в публичном самоуправлении:

1. Социальная причина. Муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан. Другими словами, граждане не заинтересованы в местном самоуправлении. Далеко не каждого интересует весь спектр вопросов местного значения. Семьям, не имеющим детей школьного возраста, не интересны проблемы муниципальных школ, не имеющим автомобилей - задачи обустройства дорог и т.д.

Среднестатистический россиянин не слышал о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, не читал (и не будет читать) устав своего муниципального образования, он не пойдет на муниципальные выборы, если они не будут совмещены с выборами Президента РФ (или иным способом не будет повышена их привлекательность), и, естественно, он не знает фамилию своего депутата в муниципальном совете. По его мнению, обеспечивать решение вопросов местного значения должны местные чиновники, которые получают за это хорошую зарплату.

2. Социально-экономическая причина. Она состоит в том, что реальная роль института местного самоуправления в системе государственной политики сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов для дотирования социально не самодостаточного населения. Государство устанавливает состав расходных обязательств муниципальной власти. Сегодняшняя бюджетная доктрина, казалось бы, требует самостоятельности муниципального образования при определении конкретного размера каждого из расходных обязательств муниципальной власти. На самом деле все детерминируется жесткими нормативами бюджетных расходов, спускаемыми с центра, и лимитами финансов, закрепляемых государством за местными бюджетами в виде налоговых доходов или передаваемых в качестве дотаций и субвенций. Положение дел, при котором объем финансирования муниципального учреждения образования или здравоохранения (следовательно, и качество их услуг) зависит не от органов местного самоуправления, а от политики государства, серьезно подрывает привлекательность для населения муниципальной демократии.

3. Политико-правовая причина состоит в дефиците властных полномочий у органов местного самоуправления.

В современном государстве статус местного самоуправления должен основываться на нахождении баланса между такими ценностями, как децентрализация публичной власти и единый правовой статус личности.

К сожалению, федеральный законодатель продолжает быть чрезмерно осторожным в вопросах предоставления органам местного самоуправления реальных властных полномочий. Такой подход имеет и объективные, и субъективные основания. Отсутствие должной правовой культуры, слабость общественного контроля за властью действительно могут обернуться «тиранией местных властей Градовский А.Д. Государство и провинция // Сочинения. СПб.: Знание, 2001. С. 332.», угрожающей неокрепшим институтам гражданского общества. Вместе с тем, федеральных чиновников устраивает монополия на властные полномочия и сведение компетенции местного самоуправления к функциям своего рода социальных учреждений. Отсутствие у муниципалитетов реальной власти подрывает основы конституционного строя, девальвирует правовую теорию, лишает муниципальную демократию привлекательности в глазах населения.

4. Конституционно-правовая причина заключается в недостаточно высоком качестве технологии участия граждан в местном самоуправлении, т.е. в несовершенстве инструментов непосредственной демократии.

Демократия требует обязательного набора политических инструментов, включая выборность должностных лиц, гарантии свободы и честности избирательных процедур, свободу выражения мнения, альтернативные источники информации, автономию ассоциаций, всеобщие гражданские права и т.д. См.: Даль Р. О демократии. М.: Мысль, 2000. С. 128.

Исследование выявило, что местное самоуправление на низовом уровне (как форма самоорганизации граждан) находится пока в неразвитом состоянии (как в смысле имеющейся практики, так и в смысле готовности населения к добровольному объединению для решения своих проблем). Активность жителей ограничивается, как правило, декларируемой готовностью в случае необходимости обращаться в соответствующие инстанции с просьбами или требованиями, а реальная практика самоорганизации сводится в основном к участию в субботниках по благоустройству территории около дома.

Концепция властного центризма, взятая на вооружение высшей политической властью страны, сводит функцию органов местного самоуправления лишь к исполнению возложенных на муниципалитеты расходных обязательств. Прав И.И.Овчинников, указывающий, что перечень задач, обозначенных в законодательстве в качестве муниципальных полномочий, зачастую не имеет отношения к власти народа, которую согласно Конституции должны осуществлять органы местного самоуправления Цит. по: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 210.. Безвластие органов местного самоуправления лишает население интереса к вопросам их организации, формирования и деятельности.

Важнейшую роль в административной реформе в органах местного самоуправления когда на смену традиционной иерархической модели (целеориентированной модели) придет клиентоориентированная модель управления, играет изучение, учет и формирование общественного мнения.

Клиентоориентированная модель предполагает на этапе формирования программы деятельности органа местного самоуправления, выработки решения по осуществлению того или иного проекта осуществлять изучение общественного мнения, его учет, а при необходимости и осуществлять разъяснение социальной значимости того или иного проекта, то есть осуществлять формирование общественного мнения. В таком случае орган власти перестает выступать в роли оправдывающегося перед лицом общественности, снимаются риски социальных протестов, повышается роль низовых звеньев управления. К тому же изучение общественное мнения необходимо как постоянный элемент системы местного самоуправления, представляющий обратную (нелинейную) связь, позволяющая отслеживать соответствие текущего состояния управляемого объекта с программными требованиями и интересам общественности и своевременно вносить коррективы в управленческую деятельность (см. рис. 2).

Рис. 2. Клиентоориентированная модель системы местного самоуправления.

Таким образом, необходимо осуществить определенную децентрализацию управления посредством замены традиционной иерархической модели на клиентоориентированную модель местного самоуправления. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления должно выполнять функцию обратной связи, которая обеспечивает соответствие принимаемых решений интересам населения и позволяет именовать эту власть самоуправлением. Отчуждение от муниципальной власти тех, кто заинтересован в ней, свидетельствует о внутренней неэффективности модели местного самоуправления.

2.2. Каналы воздействия власти на формирование общественного мнения

В силу того, что люди по-разному воспринимают информацию, интерпретируя ее содержание на основе определенных правил, привычек, способов восприятия (кодов), даже в зависимости от своего конкретного состояния в процессе обмена информацией, принципиальное значение имеет способность людей осмысленно воспринимать сообщения. Такое субъективизированное восприятие, истолкование и усвоение информации именуется коммуникацией.

Наличие разнообразных целей и методов, структур и участников политических процессов в сфере государственной власти и местного самоуправления обуславливает сложную, многомерную структуру информационно-коммуникативного обмена между людьми. В основе любых информационных процессов лежит линейная структура коммуникации. По мнению Г. Лассуэлла, выделение основополагающих компонентов такой структуры предполагает ответ на вопросы: кто говорит? что говорит? по какому каналу? кому? с каким эффектом? См. Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. - М.: Аспект Пресс, 2001, С. 397.

Иная более сложная структура информационно-коммуникативных процессов, предполагает учет их различных уровней. Так, канадский ученый Дж. Томсон предлагает различать семантический, технический и инфлуентальный (англ. influence - влияние) уровни информационно-коммуникативных связей Там же.. Данные уровни позволяют вычленить наиболее существенные и качественно отличающиеся компоненты информационно-коммуникативных процессов, которые, с одной стороны, обеспечивают самое их существование, а с другой - определяют условия эффективного взаимодействия политических субъектов с их информационными партнерами.

Семантический уровень раскрывает зависимость процессов передачи информации и возникновения, коммуникации между субъектами от употребляемых знаково-языковых форм. С этой точки зрения во внимание принимается способность используемых людьми языковых средств (знаков, символов, изображений), которые сохраняют или препятствуют сохранению смысла и значения передаваемых сигналов и сообщений и обеспечивают их адекватную интерпретацию реципиентами. В этом смысле принимаются в расчет как вербальные (словесные), так и невербальные (жесты, мимика, движение тела, диапазон речи, смех, язык этикета и т.д.) средства передачи информации, которые используются разнообразными политическими (официальными и неофициальными, формальными и неформальными) субъектами.

По сути, выделение семантических структур показывает значение тех языковых форм, при помощи которых может либо состояться, либо не состояться коммуникация и формирование общественного мнения. Например, органы власти нередко формируют политические тексты в излишне теоретизированном виде, что затрудняет их понимание рядовыми гражданами и снижает мобилизационные возможности власти. Отдельные газеты, журналы и телеканалы чрезмерно широко употребляют иностранные или специальные термины, которые существенно затрудняют смысловое прочтение информации обычными людьми. Несоответствие семантических структур типу общения, возможностям субъектов либо их внутренние изъяны способны вместо связующих эффектов породить коммуникационный вакуум в отношениях власти с населением, что может иметь далеко идущие негативные последствия.

Органы власти должны использовать такие языковые формы, которые сглаживали бы противоречия между специализированными и неспециализированными потребителями информации различных структур и уровней власти. Тексты должны содержать в себе языковые формы, облегчающие точное усвоение их смысла населением. Только в этом случае будет формироваться нужное власти общественное мнение.

Так, в своих выступлениях руководители обязаны использовать определенные просторечия, сленговые и другие формы, усиливающие семантическую близость языка управляющих и управляемых. Поэтому исходящая от власти информация должна быть многоязычной, лингвистически многообразной и при этом семантически целостной.

Важную роль при осуществлении информационных взаимоотношений власти и масс играют технические средства, что заставляет говорить о техническом уровне информационно-коммуникационных процессов. Важность наличия технических каналов для организации информационных контактов показывает, что институты власти должны обладать необходимым количеством каналов для распространения официальной информации: брифинги, интервью руководителей, бюллетени, публикации в газетах и журналах, каналы телевидения, федеральные и региональные системы связи и.д., позволяющие осуществлять бесперебойную коммуникацию со своими гражданами.

Органы власти должны иметь каналы наиболее эффективные для установления прямых связей с населением, для распространения важных сообщений, для формирования общественного мнения. При этом каналы информации должны уверенно работать как в обычном режиме, так и в условиях перегрузки. В то же время технические возможности органов власти должны соответствовать средствам приема сообщений, которыми обладает население. В противном случае технико-информационные стандарты могут исключить определенную часть населения из диалога с властью и воспрепятствовать формированию нужного для власти общественного мнения.

При формировании общественного мнения граждан очень важна степень влияния информации на человеческое сознание. Сила духовного воздействия на граждан зависит от предлагаемых властью целей, ценностей, идей. Для повышения эффективности своей деятельности в этом направлении власть должна руководствоваться соображениями адресности подачи информации, учитывать особенности аудитории, которая имеет дело с теми или иными сообщениями. Формулируемые лозунги и призывы, предлагаемые программы, замыслы и планы должны соответствовать условиям социальной среды, ориентироваться на действующие в групповом и массовом сознании традиции и обычаи, доминирующие стереотипы и привычки.

Исключительно важное значение приобретает и обеспечение единства смыслового и временного параметров информационных сообщений. Люди, сталкивающиеся в жизни с многочисленными проблемами и противоречиями, видя попытки власти посредством информации заменить реальные отношения выдуманными проблемами, утрачивают уважение к данной власти, ее идеологии и режиму в целом.

Все разнообразие используемых приемов и способов воздействия власти на формирование общественного мнения можно свести в основном к двум типам:

· мобилизационный, включающий агитацию и пропаганду;

· маркетинговым, представленным методами паблик рилейшен, или PR, а также политической рекламой.

Эти способы информационного взаимодействия характеризуют крайне противоположные методы. Так, агитация и пропаганда представляют собой способ информационного контроля за людьми и придания их политическим действиям строгой социальной направленности. Бельгийский ученый Г. Товерон считает, что пропаганда не предлагает людям возможности выбора, навязывает им определенные изменения мыслей, веры, поведения См. Соловьев А.И. Политология. С. 400.. Классические примеры одностороннего использования подобных методов информирования общественности дали режимы, следовавшие по пути обезличивания человека и огосударствления его сознания.

В принципе, без использования агитационно-пропагандистских способов воздействия на общественное мнение не может обойтись ни какая власть, ни один политический субъект, заинтересованный в расширении социальной поддержки своих целей. Стремление к систематическому контролю за сознанием и поведением граждан неразрывно связано с постоянным манипулированием общественным сознанием, что неизбежно приводит к замене информации дезинформацией. Использование приемов умолчания и пристрастного комментирования событий или неполное ознакомление общественности с задачами своей политики чреваты для власти негативными последствиями.

Агитация и пропаганда нередко переходят границы свободной конкуренции за сознание человека, подменяя способы его идейного завоевания методами насильственного навязывания ему заранее запрограммированных оценок и отношений, психологического давления на его сознание, рассчитанного на неосознанное восприятие и усвоение им определенных целей и ценностей.

В практике работы структур государственной власти и местного самоуправления многих стран признана необходимость иметь эффективные службы PR, причем названия и круг полномочий таких служб могут быть разными. Службы PR призваны обеспечивать регулярное предоставление информации о результатах деятельности органов власти, планах и принимаемых решениях, а также реализовывать воспитательно-информационную функцию, направленную на просвещение общественности в сфере ответственности этих органов. РR призвана способствовать развитию демократии, открытости деятельности власти и расширению информированности общества, а не быть на службе интересов отдельных чиновников или политических партий.

В последнее время в России наблюдается положительная тенденция со стороны властей к созданию и совершенствованию механизма взаимодействия власти с общественностью. Достаточно заметными являются службы, подобные службам РR, в Администрации президента, в Правительстве России, в силовых структурах и в ряде других федеральных ведомств и в субъектах федерации, отделы по связям с общественностью.

Важнейшими РR-технологиями являются создание положительных образов (имиджей) представителей власти, их политическая реклама. Как разновидность информационных маркетинговых технологий политическая реклама власти воплощает в себе постоянную заинтересованность рекламодателя не столько в информировании граждан, сколько в формировании желательного для власти общественного мнения.

Нужно пояснить, что с содержательной точки зрения общественное мнение - это не все массовое сознание, а лишь его верхушка, та совокупность оценок и представлений, которая объединяет какую-либо группу (в том числе большинство людей).

Формируя положительные образы тех или иных институтов власти, лидеров, политических партий или доктрин, реклама упорно и последовательно продвигает определенные политические цели и ценности.

Конечная цель политической рекламы состоит в том, чтобы в эмоциональной и лаконичной форме донести до людей суть политики власти, образа представителя власти и тем самым не только сформировать позитивное отношение к ним со стороны как можно более широкого круга граждан, но и побудить граждан к реальным действиям, направленным на их поддержку.

В отличие от коммерческой, политическая реклама, как правило, всегда содержит критику оппонентов, жесткие регламентации в позициях и акцентах, допускает преувеличения, упрощает и драматизирует действительность, нередко эксплуатирует специфику остроконфликтного восприятия людьми социальной действительности.

Актуализируя политическое внимание и активность человека, реклама в то же время не рассчитана на качественное повышение его компетентности, сознательности, зрелости. Ее технологии воздействуют не столько на глубинные или смысловые элементы сознания общественности, сколько на его поверхностные, эмоционально-чувственные, ситуативные элементы, способные изменить отношение человека к политическим объектам в режиме реального времени.

Каждый конкретный способ воздействия на массы предварительно тщательно продумывается, определяются главные цели и средства распространения сообщений, выбираются место и время проведения акции, планируются источники финансирования и т.д. При этом принципиально важно согласование планируемых действий с другими проводимыми мероприятиями.

Наряду с общественно признанными, этически выдержанными методами воздействия на общественное сознание и формирование общественного мнения существуют и так называемые «черные», или «грязные», техники («черный РR»), нарушающие общепризнанные нормы морали, правила игры и нередко допускающие нарушения даже правового характера. Помимо откровенной лжи и дезинформации отдельные политические партии, общественно-политические объединения в целях формирования нужного им общественного мнения распространяют материалы, разрушающие традиционные представления людей о ценностях; публикуют сведения от лица конкурента, которые компрометируют его в глазах аудитории; регистрируют на выборах «двойников» для кандидатов-конкурентов, дезориентирующих избирателей и отнимающих реальные голоса на выборах. В желании скомпрометировать конкурентов многие переходят от политических оценок к оскорблениям, затрагивающим личное достоинство представителя власти, соперника, его семейные связи; устраивают провокации и т.д.

Характерно, что склонность к использованию таких технологий проявляют и некоторые органы власти, которые в угоду политической целесообразности нередко нарушают избирательные законы, вмешиваются в предвыборную борьбу на стороне тех или иных сил и используют свое положение для создания им определенных преимуществ. В таких случаях «грязные» технологии вступают в конфликт с законом и служат предпосылкой для подрыва оснований демократического строя, формируют негативное общественное мнение об отдельных представителях власти и о власти в целом.

Примером тому служат выборные компании последних лет в некоторых регионах. Мы часто наблюдаем, как при обоюдном нарушении законодательства о выборах, один из кандидатов снимается с предвыборного марафона, а другой нет. В этом случае, как правило, используется ресурс власти (Красноярский край, Дагестан).

В России существует ряд законодательных положений, регламентирующих обращение рекламной информации в политической сфере. Так, Федеральным законом об общественных объединениях и политических партиях (ч. 1, ст. 16) из перечня субъектов политической рекламы исключаются организации, «цели и/или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни». Цит. по: Соловьев А.И. Политология… С. 525. Запрещается и распространение материалов, относящихся к государственной тайне, а также клевета, оскорбление, использование в рекламных сообщениях скрытых вставок («эффект 25-го кадра»), воздействующих на сознание и психику людей.

СМИ так же являются инструментом информационного воздействия, существенно влияющим на формирование общественного мнения. В СМИ включаются периодическая печать, радио, телевидение, звукозапись, компьютерные накопления, обработка, передача и прием информации, система Интернет и др. Действия СМИ заключаются в систематическом распространении политической информации среди различных по численности, рассредоточенных аудиторий с целью формирования общественного мнения, утверждения духовных ценностей данного общества или его правящих групп, оказания идеологического, культурного и политического воздействия на получателей информации.

Радио и телевидение имеют общие черты, которые отличают их от газет и журналов.

Во-первых, это - оперативность, возможность информировать людей с места события. В данном случае они выступают не только как прямые каналы передачи происходящего, но и как комментаторы, причем комментарий часто сопровождает ход событий.

Во-вторых, радио- и телетрансляции передают с документальной точностью эмоции участников происходящего, создают эффект присутствия, что придает им максимальную убедительность и эффективность в формировании общественного мнения.

В-третьих, они несут информацию и знания даже тем людям, которые в силу различных причин «оторваны» от общественной жизни и не могут выписывать ни газеты, ни журналы (данная способность определяется как вездесущность).

Специфические особенности радио и телевидения, как средств массовой коммуникации, активно используются для воздействия на широкую аудиторию. Теле- и радиосообщения требуют значительно меньшего напряжения и усилий для понимания и восприятия информации, чем при чтении. Воздействие «живой» речи и «живого» изображения усиливают эффект внушения.

В этой связи, безусловно, велика роль дикторов и ведущих политических телепрограмм. Во-первых, 90% политической информации к нам поступает чрез зрение. Во-вторых, большинство телеканалов контролируется государством (или крупными собственниками) и передачи обычно явно отражают их точку зрения. В третьих, сообщение диктора, ведущего может выглядеть объективным в том смысле, что оно не содержит выражения одобрения или неодобрения, но его вокальные дополнения, интонация и многозначительные паузы, а также выражение лица часто имеют значительный эффект.

Каждое средство массовой коммуникации имеет свои преимущества, каждому присущи свойства, позволяющие эффективно выполнять определенные социально-политические функции в деле формирования общественного мнения. В силу различия выразительных свойств и условий восприятия аудиторией информации ни одно из них не может полностью заменить другое. И, тем не менее, именно телевидению принадлежит ведущая роль в современной системе средств массовой информации и формировании общественного мнения граждан.

Телевизионная информация воспринимается иначе, чем то же сообщение, напечатанное в газете или переданное по радио. Обусловливается это тем, что, знакомясь с информацией в прессе, читатель знает, что она прошла через призму восприятия, а значит, и мнения определенных людей. А то, что зритель видит на экране, воспринимается им непосредственно. Срабатывает «эффект присутствия». Телезритель становится не только очевидцем того или иного события, но и как бы соучастником, нежели прочитав ее в газете или услышав по радио.

СМИ, пытаясь вызвать как можно более широкое внимание населения к распространяемым ими сведениям, постоянно используют приемы, направленные на привлечение и развлечение людей. Ориентируясь, таким образом, на массовое внимание, СМИ убирают одни, якобы «скучные», факты и придают сенсационный характер другим, стремятся сделать свои материалы оригинальными, своеобразно подают те или иные сообщения и тем формируют нужное общественное мнение.

Повышение роли средствами массовой информации гражданского сектора есть показатель усиления развлекательных установок, поверхности информационной политики СМИ, отсутствия в их работе аналитических подходов. В результате люди смотрят политику больше, но понимают в ней меньше. И еще меньше критических оценок формируется в их сознании.

СМИ, формируя общественное мнение, используют различные приемы, в том числе дезинформацию, манипулирование общественным сознанием и новостями. Как пример можно привести события, когда телеканалы послужили прикрытием огромной аферы недобросовестных банков по созданию финансовых пирамид. По сути дела, они стали соучастниками в ограблении десятков миллионов граждан. Заполнив экран вводящей в заблуждение рекламой, эти телеканалы в то же время не компенсировали эту рекламу предупреждающими комментариями. Более того, они не дали доступа к эфиру тем российским и зарубежным специалистам, которые могли бы предупредить вкладчиков и объяснить механизм финансовых пирамид.

Точно так же, в 1997-1998 гг., главные телеканалы послужили прикрытием аферы с ГКО, которая приняла международный масштаб и привела Россию к тяжелейшему кризису Кара-Мурза С.Г. Указ. соч. С. 619.. Телевидение не допустило к эфиру специалистов, предупреждающих о надвигающемся крахе пирамиды ГКО. Более того, не было дано внятных сообщений даже о дебатах в Думе и Совете Федерации по этому вопросу в апреле - мае 1998 г. Получение обществом этой информации позволило бы если не предотвратить крах, то хотя бы смягчить его последствия, а гражданам спасти значительную часть вкладов.

Обычно выделяют две главные модели политического манипулирования - «психологическую» и «рациональную». Суть психологического варианта манипулирования заключается в использовании автоматической реакции индивида на определенные психологические действия. В качестве форм рационального манипулирования определяют следующие:

· сокращение количества доступной информации;

· использование преднамеренного утаивания информации;

· предоставление верной, но тенденциозной информации;

· информационная перегрузка.

В настоящее время СМИ стали главным инструментом для распространения сообщений, воздействующих на общественное мнение. Поэтому органы власти должны играть главную роль в управлении СМИ. В целом закон о СМИ Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации. установил важные правовые средства воздействия государства на массовую политическую коммуникацию. Так, например, в ст. 47-48 изложены права и обязанности журналиста, который имеет право посещать государственные органы или их пресс-службы, получать доступ к документам, присутствовать на митингах, демонстрациях и др. В то же время журналист обязан проверять достоверность информации, быть аккредитованным государственными органами при условии соблюдения им правил аккредитации, установленных этими органами.

Таким образом, возникающие сегодня в России политические проблемы показывают, что свобода СМИ не абсолютна. СМИ - это собиратели и распространители информации, передатчики общественного мнения и общественных интересов. Но высшим критерием их деятельности, высшим благом, которое они должны защищать независимо от своих политических предпочтений, должны быть интересы всего социума в целом. Именно защите этих интересов должны быть подчинены информационные тактики тех или иных СМИ, и с этих позиций они должны воспринимать любые интересы и мнения.

В этом смысле в их деятельность может и должно вмешиваться правительство, чтобы сохранить данные приоритеты и ценности, оградить политику от разрушительных последствий деятельности массмедиа, пытающихся монополизировать информационное и политическое пространство. По сути СМИ являются главным инструментом выражения и во многом формирования общественного мнения. Однако не СМИ и тем более не журналисты должны осуществлять «четвертую власть». «Четвертая власть» - это общественное мнение, формируемое самим обществом и его общественно-политическими структурами и выражаемое через средства массовой коммуникации, включая традиционные СМИ.

2.3. Изучение общественного мнения, его учет и формирование

как необходимое условие повышения эффективности

системы местного самоуправления

Согласно Уставу города Перми жители города Перми имеют право на непосредственное участие в городском самоуправлении, в том числе: путем участия в городском референдуме и муниципальных выборах, в опросе населения, территориальном общественном самоуправлении, в собраниях и конференциях жителей города Перми, на направление обращений и петиций к органам и должностным лицам городского самоуправления, присутствие на заседаниях Пермской городской Думы, а также через другие законодательно установленные формы прямого волеизъявления граждан и через органы городского самоуправления города Перми.

С целью наиболее эффективного обеспечения реализации прав населения города Перми на непосредственное участие в осуществлении городского самоуправления органы и должностные лица городского самоуправления ведут прием граждан по личным и общественным вопросам.

Городской референдум - голосование жителей города Перми по вопросам, отнесенным действующим законодательством к ведению города Перми. Референдум можно рассматривать, как официальный опрос граждан и способ выявления общественного мнения.

На городской референдум не могут быть вынесены вопросы:

1. О досрочном прекращении, приостановлении и продлении полномочий Главы города и депутатов Пермской городской Думы, а также о проведении досрочных выборов либо об отсрочке выборов Главы города и депутатов Пермской городской Думы;

2. О формировании состава органов городского самоуправления, о персональном составе органов городского самоуправления;

3. Об избрании, утверждении, назначении на должность или освобождении от должности депутатов Пермской городской Думы и должностных лиц городского самоуправления;

4. О принятии или изменении городского бюджета, об исполнении или изменении финансовых обязательств Пермского городского муниципального образования;

5. О введении или отмене местных налогов и сборов, освобождении от их уплаты;

6. О принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

7. Не находящиеся в ведении города.

На референдуме может быть проведено голосование сразу по нескольким вопросам, при условии, что их формулировки не противоречат и не повторяют друг друга.

Решение о проведении референдума принимается Пермской городской Думой по собственной инициативе, по требованию не менее 5% граждан Российской Федерации, проживающих на территории города Перми и обладающих избирательным правом, или по инициативе Главы города.

Решение о назначении и проведении городского референдума принимается двумя третями голосов от общего числа избранных депутатов Пермской городской Думы; в решении указываются: дата проведения референдума, вопросы, вынесенные на голосование, порядок формирования счетных комиссий и другие данные, предусмотренные действующим законодательством о референдуме.

Решения, принятые в результате проведения городского референдума, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории города Перми органами городского самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, а также должностными лицами городского самоуправления и гражданами.

Решения городского референдума могут быть отменены только по результатам соответствующего референдума или по решению суда в порядке, установленном действующим законодательством. Принятые на городском референдуме решения и итоги голосования подлежат обязательному опубликованию.

Референдум один из немногих случаев, когда прямая и обратная связь власти и народа доводится до формирования и реализации правовой нормы, когда общественное мнение, то есть мнение большинства, оказывает прямое влияние на власть, обязывает власть не только знать мнение народа, но и исполнять волю своих граждан, проголосовавших за вынесенное на референдум предложение.

Пермская городская Дума и Глава города имеют право проводить консультативные массовые опросы населения города Перми, публичные слушания и обсуждения по городским проблемам. Здесь также включается общественное мнение как фактор обратной связи в системе местного самоуправления.

Данные указанных опросов подлежат опубликованию в средствах массовой информации и принимаются к сведению органами власти и должностными лицами городского самоуправления города Перми при вынесении решения по обсужденному вопросу.

Страницы: 1, 2, 3, 4