1. Пенсионная система периода СССР 3
1.1 Пенсионное обеспечение в эпоху царской России 3
1.2 Советская пенсионная система 5
2. Анализ формирования и реформирования пенсионной системы РФ в 1990-2001 гг. 10
2.1 Факторы, диктующие необходимость пенсионной реформы в 1990-2001 гг. 10
2.2 Эволюция пенсионных концепций в России 13
3. Переход на накопительно-страховую систему пенсионного обеспечения в 2002-2004 гг. 36
3.1 Нормативный и фактический пенсионный возраст 37
3.2 Численность и структура застрахованных, легализация трудовых доходов 39
3.3 Уровень и динамика реального размера пенсий 46
3.4 Структура пенсий 50
Заключение 52
Список используемой литературы 53

Введение
За прошедшее пятнадцатилетие пенсионная система пережила не один кризис - затяжной период дефицита Пенсионного фонда, главного финансового института системы, кризис неплатежей и задолженности, шок после дефолта 1998 г. и т.д. Каждый из этих кризисов давал свои уроки, вносил новые аргументы "за" и "против" реформы и влиял на формирование новых подходов к решению проблемы. Палитра этих подходов довольно богата. На рубеже 2001-2002 гг. реформа вступила в стадию своей реализации - было принято новое пенсионное законодательство, которое принципиально изменило отношения в пенсионной системе.

Объект исследования - пенсионная система Российской Федерации.

Главный предмет исследования - политика российского государства в пенсионной сфере в 1990-2004 гг., т.е. то, что в западной методологии носит название "policy analysis", - методология, которая в российской науке только начинает складываться.

Целью данного исследования является анализ реформирования пенсионного фонда Российской Федерации.

Из цели исследования вытекают следующие задачи:

1) Рассмотреть пенсионную систему периода СССР;

2) Дать анализ формирования и реформирования пенсионной системы РФ в 1990-2001 гг.;

3) Охарактеризовать переход на накопительно-страховую систему пенсионного обеспечения в 2002-2004 гг., выявить ее особенности и проблемы.

1. Пенсионная система периода СССР
1.1 Пенсионное обеспечение в эпоху царской России
Первые государственные пенсии в России были введены в эпоху Петра I. Пенсионное обеспечение получили военные, а именно морские офицеры, которым согласно утвержденному в 1720 году Морскому уставу по "благоустремлению верховной власти" могла быть назначена премия по старости. В XVIII-XIX веках пенсионное обеспечение постепенно было распространено на всех государственных служащих. Окончательно дореволюционная система пенсионного обеспечения госслужащих сложилась во второй половине ХІХ столетия. В отношении гражданских чиновников эта система была, по сути, страховой. Пенсии уволенным в отставку чиновникам, а также пособия их вдовам и сиротам выплачивались из средств так называемых эмеритальных касс, фонды которых формировались из обязательных отчислений от жалованья [13, с.11].

Различия в размере пенсий были очень велики. Пенсии отставного гражданского "генерала" и мелкого чиновника, скажем, гоголевского Акакия Акакиевича, доживи он до пенсии, могли различаться более чем в 50 раз!

Все трудящиеся слои населения России были полностью лишены какого-либо государственного социального обеспечения как по старости, так и по инвалидности.

Требование распространить систему социального страхования (в том числе и пенсионного обеспечения) на рабочих стало одним из важнейших для революционного и рабочего движения начала ХХ века. Вынужденным ответом на эти требования стал закон от 23 июня 1912 года "О социальном страховании рабочих".

Сегодня многие правые публицисты любят превозносить этот закон, величая его чуть ли не самым передовым и прогрессивным для своей эпохи. Реальность, однако, заключается в следующем: по этому закону социальное страхование распространялось только на работающих на предприятиях с числом рабочих не менее двадцати при наличии двигателя (парового или электрического) или тридцати - при отсутствии двигателя. В силу этих ограничений закон касался только примерно 2,5 миллионов рабочих. Остальные же 11,5 миллионов, занятых по найму рабочих и служащих, остались как и прежде без всякого обеспечения по старости и инвалидности. Социальное страхование совершенно не распространялось на транспортных рабочих, домашнюю прислугу, торгово-промышленных служащих, не говоря уже о сельском пролетариате - батраках. Законодатель главную тяжесть страховых взносов возложил на самих страхуемых рабочих: 3/5 страхового взноса падали на плечи рабочих и только 2/5 - на работодателя. Таким образом, заработок рабочего сокращался [13, с.15].

При этом объем и качество социальных услуг, получаемых в соответствии с законом, оставляли желать лучшего. Рассмотрим этот вопрос на примере страховой помощи по болезни (до утраты трудоспособности по старости подавляющее большинство рабочих тогда не доживало). В случае болезни холостому рабочему выдавалось пособие в размере от 1/4 до 1/2 заработка, а семейным - не более 2/3, столько же выдавалось и роженицам и то лишь в течение двух недель до родов и двух после родов. Пособие по случаю болезни выдавалось лишь в течение 26 недель, а после этого больной рабочий оставлялся на произвол судьбы. Что же касается качества страховой медицинской помощи, то рабочие предпочитали за последние гроши все же обращаться к частному врачу.

В целом пенсионное обеспечение в дореволюционной России охватывало незначительную часть общества (не более нескольких процентов пожилого населения). При этом реальную возможность жить на пенсию имели лишь бывшие государственные служащие. Попытки распространить систему социального обеспечения на часть рабочего класса (по закону 1912 года) носили, как мы видим, скорее декларативный характер. Подавляющая часть населения никакого пенсионного обеспечения не имела.

1.2 Советская пенсионная система
Государственное пенсионной страхование в России зародилось значительно позднее, чем в большинстве развитых стран, - в начале XX века и не получило широкого распространения.

До 1917 года страхование по старости не входило в сферу интересов органов государственного управления. Только отдельные виды профессиональной деятельности (в основном связанные с государственной службой) обеспечивались специальными видами социальных пособий после прекращения гражданином работы в связи с наступлением определенного возраста.

После Октябрьской революции, в 20-х годах, был поставлен на обсуждение вопрос о необходимости рассмотрения старости как отдельного вида нетрудоспособности, который нуждается в пенсионном обеспечении.

В то время социальное обеспечение престарелых строилось только на основе учета возраста, а не на основе утраты трудоспособности и наступления инвалидности.

Однако уже в 1924 году пенсионным обеспечением были охвачены преподаватели высших учебных заведений по достижении ими 65 лет, в 1928 - рабочие текстильной промышленности, в 1929 - рабочие ведущих отраслей тяжелой промышленности и транспорта. В 1929 году были установлены различия в размерах пенсии по инвалидности и пенсии по старости и порядок выплаты пенсии продолжающим работать.

В 1932 году пенсионное обеспечение охватило рабочих всех отраслей народного хозяйства. Были законодательно введены пенсионные возраста: 55 лет - для женщин и 60 лет - для мужчин [17, с. 20].

Конституцией СССР 1936 года было закреплено всеобщее пенсионное обеспечение для рабочих и служащих по старости, то есть по достижении ими определенного возраста.

Следующий этап развития системы государственного пенсионного обеспечения начался в 1956 году - с принятия Закона "О государственных пенсиях", регулирующего размер пенсии по старости, который отменил выплату пенсии по старости работающим пенсионерам и одновременно увеличил размеры назначаемой пенсии.

В 1964 году был принят Закон "О пенсиях и пособиях членам колхозов", который предусматривал с 1965 года выход на пенсию для колхозников: для мужчин с 65 лет, женщин - с 60 лет. С 1968 года колхозники получили право выхода на пенсию с того же возраста, что и рабочие и служащие.

Таким образом, к середине 60-х годов в нашей стране сложилась государственная система всеобщего пенсионного обеспечения по старости.

В дальнейшем изменения пенсионного законодательства были направлены на более активное материальное стимулирование занятости пенсионеров.

Поскольку социалистическая пенсионная система была построена на принципах государственного социального страхования, она не содержала комплекса необходимых экономических признаков, характеризующих обязательное пенсионное обеспечение, присущих традиционным формам пенсионного страхования. В то же время данная система содержала одно важное преимущество - она обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень.

Поэтому советская пенсионная система, сложившаяся и существовавшая с середины 60-х годов и до 1990 года, получила определение "государственное пенсионное обеспечение".

Средства на государственное пенсионное обеспечение, как и средства на государственное социальное страхование, аккумулировались в бюджете государственного страхования, который, в свою очередь, являлся составной частью государственного бюджета страны. Таким образом, пенсионная система полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета.

Учитывая относительно низкий уровень пенсионного обеспечения и достаточно стабильные темпы экономического развития рассматриваемого периода, необходимо отметить сбалансированность бюджета социального страхования.

В 1956 году впервые была предоставлена дотация из государственного бюджета на социальное страхование. Она была направлена на покрытие расходов на выплату пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и служащих и членам их семей в связи с введением в действие Закона "О государственных пенсиях" от 14.07. 1956 года, который значительно расширил круг лиц, имеющих право на получение пенсии, и увеличил размер пенсий для отдельных групп пенсионеров в 2 раза [13, с.51].

Возрастание поступлений из государственного бюджета в фонд государственного социального страхования обусловил прежде всего систематическое повышение уровня пенсионного обеспечения трудящихся и увеличение числа пенсионеров. Пенсии по государственному социальному страхованию представляли собой гарантированные ежемесячные денежные выплаты, размер которых соизмерялся с прошлым заработком.

В законодательстве восьмидесятых годов выделяются следующие виды пенсии: по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца на общих и льготных условиях, за выслугу лет.

Материальное обеспечение инвалидов войны, инвалидов с детства и от рождения осуществлялось за счет союзного бюджета, бюджета республик и т.д. Для этого, в частности, в бюджетах были предусмотрены средства на выплату пенсий и пособий военнослужащим и их семьям. Пенсии военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы назначались независимо от продолжительности военной службы и предшествовавшей работы военнослужащего.

Пенсионное обеспечение военнослужащих сверхсрочной службы и приравненных к ним лиц, их семей и т.п. проводилось в особом порядке, установленном Советом Министров СССР. Пенсионные выплаты поступали из бюджета Министерства обороны СССР.

Пенсионное обеспечение работников науки регулировалось специальным Положением "О пенсионном обеспечении работников науки", которое в то же время не исключало возможности получения работниками науки или членами их семей пенсии по общему пенсионному законодательству.

В отношении работников колхозов в 1969 году в стране была введена единая система социального страхования колхозников. При этом пенсионное обеспечение данной категории трудящихся осуществлялось непосредственно из централизованного союзного фонда, который формировался за счет отчислений от сумм валового дохода колхозов и ежегодных ассигнований из государственного бюджета.

Отмеченные выше основные элементы пенсионной системы показывают наличие серьезных как методических, так и практических проблем, которые достигли наибольшей остроты в конце 80-х годов.

Главной проблемой любой пенсионной системы является несбалансированность доходной и расходной частей ее бюджета. К середине 80-х годов финансово-ресурсная обеспеченность выплат пенсий снизилась настолько, что в случае очередного незначительного повышения размера пенсии потребовалось привлечение дополнительных средств [17, с.46].

Несмотря на повышение тарифа отчислений на социальное страхование, не удалось ликвидировать дотационность пенсионного бюджета.

Начавшиеся в 90-х годах масштабные глубинные радикальные преобразования в политическом и экономическом устройстве страны, переход к рыночной экономике потребовали обоснования и применения принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения, тем более, что существовавшая в стране пенсионная система к тому времени показала свою неэффективность и выявила большое количество социально-экономических проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требования включения бюджета Пенсионного фонда в бюджетно-финансовую систему страны.

Предполагалось, что в ходе проведения пенсионной реформы должен быть решен основной вопрос социальной политики государства, а именно: стабилизация и значительный подъем материального положения пенсионеров, а также резкое сокращение численности малообеспеченных граждан.

2. Анализ формирования и реформирования пенсионной системы РФ в 1990-2001 гг.
2.1 Факторы, диктующие необходимость пенсионной реформы в 1990-2001 гг.
Прежде чем перейти к анализу формирования и реформирования пенсионной системы РФ в 1990-2001 гг., рассмотрим факторы, диктующие необходимость пенсионной реформы.

Как следует из табл.2.1, на протяжении пятнадцати последних лет к необходимости пенсионной реформы подводило одновременное действие различных причин - демографических и институциональных факторов, действовавших в течение нескольких десятилетий, и специфических экономических, социальных и политических факторов постреформенной России. В этот период боролись две политические тенденции: (1) попытка сохранить, хотя и в модернизированном виде, распределительную пенсионную систему и (2) сделать более радикальные шаги в пользу создания принципиальной иной пенсионной системы накопительного типа. Решающим фактором, заставившим правительство пойти на реформу, стали не объективные долгосрочные факторы, а кризисное финансовое состояние пенсионной сферы. На реформу решились лишь после осознания факта, что этот кризис носит не временный, а системный и долгосрочный характер. Наиболее активные поиски концепций и механизмов реформирования приходятся на 1997 г. - начало нового политико-делового цикла (ПДЦ) после парламентских и президентских выборов 1995-1996 гг. [22, с.13-30].

Обратим внимание, что именно в период общего экономического кризиса и в преддверии валютно-финансового кризиса (1998 г) высказывались наиболее радикальные пенсионной концепции реформы (1997 г). Дальнейшие события показывают, что открытый и масштабный кризис 1998 г. отодвинул идею самой реформы и вынудил правительство сконцентрироваться на реализации "пожарных мер", никак не связанных с экономическим содержанием самой пенсионной системы.

В этот период наиболее отчетливо проявляется противоречие, свойственное российской пенсионной системе: в конечном счете реальный размер пенсии становится значимее ее структуры, экономического смысла и порядка начисления, а текущая задача борьбы с бедностью начинает превалировать над стратегической задачей создания национальной пенсионной системы.

История пенсионной реформы в России показывает, что принятие решений по столь значимому вопросу невозможно без прямого вмешательства первого лица государства. Реформа была реализована именно в тот момент, когда факторы, диктующие ее необходимость, снизили свою остроту и действовали наименее выражено: экономика вступила в стадию экономического роста, доходы населения приобрели позитивную динамику, дефицит ПФ был преодолен, задолженность по выплате пенсий погашена. С точки зрения остроты ситуации в пенсионной сфере решение о начале реформы стало почти неожиданностью. Однако этому факту есть объяснение, если вспомнить, что 2001 год - начало ПДЦ. Реформы, прежде всего социальные, сопровождающиеся риском возрастания напряжения в обществе, тяготеют именно к началу ПДЦ (первые 2 года) и становятся социально опасными и политически неприемлемыми в его финальной стадии (последние 2 года) [11, с.25-27].

Вместе с тем из этого следует еще один урок: на этапе экономического роста из возможных альтернатив были отвергнуты наиболее радикальные схемы и выбран модернизированный, но в конечном итоге осторожный вариант реформы. В очередной раз получило подтверждение правило, хорошо известное из мирового опыта: политическая воля к реформированию обратно пропорциональна темпам экономического роста.

Таблица 2.1

Факторы, диктующие необходимость пенсионной реформы в 1990-2001 гг.

Период	Факторы	Действия
	Долгосрочные факторы, стимулирующие принятие решений в пенсионной сфере	Текущие факторы, стимулирующие принятие решений в пенсионной сфере	Концептуальный (политический или юридический) результат	Действия по оперативному управлению пенсионной сферой
1995-96 гг.	* Долгосрочные демографические факторы * Низкий пенсионный возраст * Широкое распространение практики досрочных пенсий * Несовершенство распределительной системы	* Финансовый кризис ПФ * Изменение в структуре занятости и сокращение численности занятых * Рост задолженности предприятий по заработной плате * Развитие неформальных экономических отношений	* Правительственная Концепция реформы пенсионного обеспечения в РФ 1995 г. * Проекты ФЗ "Об основах пенсионной системы в РФ" и "О государственных пенсиях в Российской Федерации"	* Преодоление дефицита и задолженности ПФ * Поддержание реального уровня пенсий и приближения к ПМ
1997 г.	Те же	Те же * Начало нового политико_делового цикла (ПДЦ) * Разработка Программы социально-экономического развития на среднесроч. перспективу, содержащая либерально-рыночные элементы	* Правительственный вариант пенсионной реформы, разработанный Минсоцразвития РФ * Проект Программы пенсионной реформы	* Преодоление дефицита и задолженности ПФ * Поддержание реального уровня пенсий и приближения к ПМ
1998-99 г.	Те же	же * Валютно-финансовый кризис 1998 г.	* Утвержденная Программа пенсионной реформы	* Меры по опережающей индексации минимальных пенсий * Погашение задолженности по выплате пенсий
2000-2001 гг.	Те же	* Начало нового политико-делового цикла (ПДЦ) * Прямое распоряжение Президента РФ	* Концепция пенсионной реформы * ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" (167-ФЗ от 17.12. 2001), * ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" (173-ФЗ от 17.12. 2001), * ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" (166-ФЗ от 17.12. 2001) * ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ" (111-ФЗ от 24.07. 2002)	* Преодоление дефицита ПФ за счет благоприятной экономической конъюнктуры

2.2 Эволюция пенсионных концепций в России
Сложившаяся в стране в 90-е годы ХХ века социально-экономическая ситуация предопределила необходимость совершенствования пенсионного законодательства одновременно в двух основных направлениях.

Первое направление - внесение поправок, изменений и дополнений в действующее законодательство, которые в основном были направлены на улучшение пенсионного обеспечения отдельных категорий пенсионеров.

Второе направление - законодательное обеспечение пенсионной реформы, намеченной Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной Правительством Российской Федерации в 1995 году и предусматривавшей существенное изменение параметров действующей пенсионной системы.

В 1990-2001 годах в Российской Федерации было принято более 80 федеральных законов, направленных на совершенствование сложившейся пенсионной системы, а также ее реформирование [13, с.65].

В 1990 году был принят Закон СССР " О пенсионном обеспечении граждан в СССР", положивший начало новому периоду в развитии системы пенсионного обеспечения.

С изменением государственного устройства страны уже через полгода был принят самостоятельный Закон Российской Федерации от 20.11. 1990 № 340-1-ФЗ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", который в свою очередь привнес значительные изменения в основание функционирования пенсионной системы.

Закон "О государственных пенсиях в Российской Федерации" 1990 года, по существу, стал первым законом, в котором пенсионное страхование было выделено в полностью автономную систему, последовательно и достаточно четко были отражены общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования, определены и законодательно закреплены условия формирования Пенсионного фонда России (ПФР). Важнейшим условием взаимоотношений ПФР и государственного бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций. Формирование собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением собираемости взносов на указанные цели [17, с.35].

Так, в статье 8 Закона 1990 года определен совершенно новый принцип накопления и перераспределения всей суммы средств на пенсионное обеспечение в одном специализированном финансово-кредитном учреждении, для чего был организован Пенсионный фонд России, основная функция которого заключалась в финансировании выплат всех видов государственных пенсий.

В части организационной структуры управления деятельностью по назначению и выплате государственных пенсий была сохранена прежняя система - через государственные органы социального обеспечения (в последующем - социальной защиты населения).

Главными особенностями Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" 1990 года были ярко выраженная социальная направленность с сохранением всех предыдущих государственных обязательств; дальнейшее расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию; введение социальной пенсии для лиц, не имеющих трудового стажа; установление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, и многое другое, связанное с формой расчетов пенсионных выплат.

Главным нововведением названного Закона было введение выплаты полного размера пенсии всем работающим пенсионерам без исключения.

Таким образом, с начала 90-х годов в России началась эпоха радикальных экономических реформ, среди которых пенсионная реформа занимала одно из ключевых мест наряду с реформой форм собственности и приватизацией [11, с.25-27].

Новая система государственного пенсионного страхования основана на солидарно-распределительных принципах, что позволило ей быть более приспособленной к новым условиям по сравнению с социалистической системой пенсионного обеспечения.

Однако время показало, что данная система пенсионного страхования далеко не идеальна. Крайне неблагоприятная макроэкономическая ситуация наряду с социальной неоправданностью основных позиций пенсионной реформы не позволили ей полностью адаптироваться к современным условиям и стать автономной от государственного бюджета.

Главным принципом государственного регулирования пенсий в жестких финансовых условиях являлась попытка предотвращения падения среднего уровня пенсии ниже прожиточного минимума пенсионера.

В период 1992-1994 годов Президентом Российской Федерации был издан ряд указов, регулирующих данные вопросы: от 24.07. 1992 № 799 "О компенсационных выплатах пенсионерам"; от 27.10. 1993 № 1766 "О компенсационных выплатах пенсионерам в связи с ростом стоимости жизни"; от 10.12. 1993 № 2121 "О повышении ранее назначенных трудовых пенсий"; от 03.08. 1994 № 1584 "Об индексации государственных пенсий в Российской Федерации с 1 августа 1994 года и источниках ее финансирования" [13, с.45].

Одним из сложнейших вопросов пенсионного обеспечения этого периода был вопрос, связанный с максимальной пенсией. Максимальная пенсия не могла быть больше 3-кратного размера минимальной пенсии, а для лиц, имевших неблагоприятные условия труда, - 3,5-кратного размера. Так как минимальная пенсия без учета установленной Указом Президента Российской Федерации от 30.01. 1995 № 84 "О компенсационных выплатах пенсионерам с 1 февраля 1995 года" компенсационной доплаты была крайне низка, то и размер максимальной пенсии также был невысок.

Вышеназванным Указом Президента впервые введена дифференцированная компенсационная доплата к пенсии, наибольшая для тех, кто получал пенсию в минимальном размере, и наименьшая для тех, у кого пенсия была максимальной. Вследствие этого произошел подъем фактической минимальной пенсии до 85% прожиточного минимума пенсионеров.

Хотя принятые меры были шагом вперед и, безусловно, имели положительный результат, тем не менее несмотря на все предпринятые усилия реальное содержание пенсий устойчиво снижалось и реальные доходы пенсионеров продолжали падать, что еще больше подтверждало необходимость ускорения проведения пенсионной реформы.

Уже через три года после начала введения в действие элементов страхового пенсионного законодательства в России стало очевидно, что оно не в полной мере учитывает весь комплекс базовых принципов пенсионного страхования, необходимый в условиях рынка.

Итак, необходимость кардинальной пенсионной реформы в свете драматических событий в середине 1990-х гг. стала очевидна. Это осознали не только специалисты. В августе 1995 г. Правительство утвердило "Концепцию реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации". В Концепции признавалась неэффективность действовавших принципов построения системы пенсионного обеспечения и наряду с реализацией прав граждан на пенсионное обеспечение в качестве основных целей выдвигались:

* обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

* адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в Российской Федерации;

* рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;

* повышение эффективности пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования системы управления [22, с.13-30].

Российская пенсионная система так же, как и в большинстве зарубежных стран, должна была базироваться на комбинации различных пенсионных моделей. В Концепции предусматривалось создание трехуровневой системы пенсионного обеспечения. Первый уровень системы государственных пенсий составляли базовые (социальные) пенсии, одинаковые для всех и не зависящие от основания назначения пенсии и трудового стажа, которые в перспективе должны были заменить социальные пенсии. Второй уровень - трудовые (страховые) пенсии. В ходе реформы они должны были быть очищены от несвойственных им функций и соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда, на которой базируется социальное страхование. Из этого следовало принципиальное требование к реформе трудовых пенсий - соответствие условий предоставления и размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, выражаемому в продолжительности страхования и величине взносов. В Концепции для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы. Наконец, третий уровень в пенсионном обеспечении должны были составлять негосударственные пенсии [13, с.64].

Негосударственное пенсионное обеспечение в общей пенсионной системе России рассматривалось как дополнительное по отношению к государственному, которое может осуществляться как в форме дополнительных профессиональных программ отдельных предприятий, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах. Обе эти формы имеют право на существование и должны развиваться. Вместе с тем, согласно Концепции 1995 г., становление и развитие профессиональных программ на современном этапе объявлялось приоритетной задачей и должно было стимулироваться в первую очередь.

С самого начала обсуждения концепции были очевиден ряд системных противоречий. С одной стороны, провозглашался страховой принцип финансирования трудовых пенсий, в связи с чем намечалось ввести персонифицированный учет страховых взносов на протяжении всей трудовой жизни работника. Использование страхового подхода означает, что размер трудовой пенсии должен определяться величиной страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, что позволяло бы повысить заинтересованность работников в уплате страховых взносов и тем самым увеличить поступления в Пенсионный фонд. С другой стороны, в Концепции по-прежнему было сохранено понятие "период учета заработка для исчисления пенсии" (не более пяти лет).

Очевидно также, что провозглашение перехода к назначению трудовых пенсий в зависимости от размеров страховых взносов предполагает полный пересмотр порядка выплаты досрочных пенсий путем передачи их финансирования в соответствующие дополнительные пенсионные системы. Между тем, декларируя необходимость создания таких систем, Концепция не предусматривала никаких реальных шагов в этом направлении.

Оценивая эту Концепцию в целом, нельзя не отметить, что хотя именно там было впервые введено понятие трехуровневой системы пенсионного обеспечения, предлагаемые изменения государственной системы сводились в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант пенсионной реформы был самым консервативным из всех появившихся за последние пятнадцать лет: он в принципе не учитывал долгосрочный фактор старения населения.

Индексацию базовых и трудовых (страховых) пенсий предусматривалось осуществлять путем регулярного повышения пенсии в соответствии с ростом цен. Для этого был обоснован порядок, при котором для каждого пенсионера определяется индивидуальный коэффициент, равный соотношению между заработком работника и заработной платой в стране в год его получения.

За время, прошедшее после принятия Правительством Концепции 1995 г. до начала 1997 г., в официальной позиции происходили лишь незначительные изменения. Так, в частности, в конце 1996 г. Министерством труда и социального развития были подготовлены проекты законов "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" и "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Последний документ заслуживает более пристального внимания, поскольку в нем были впервые сформулированы конкретные шаги по реформированию пенсионной системы в соответствии с принципами, изложенными в Концепции 1995 г. В частности, предполагалось провести следующие мероприятия:

* повышение, начиная с 2000 г., пенсионного возраста на четыре месяца в год с тем, чтобы в конечном счете довести пенсионный возраст до 65 (мужчины) и 60 (женщины) лет;

* разбиение трудовой пенсии на две составляющие: базовую и страховую части пенсии, причем базовая пенсия объявлялась одинаковой для всех минимальной государственной гарантией;

* формирование страховой части трудовой пенсии в зависимости от продолжительности трудового стажа работника (каждый год стажа увеличивает пенсию на фиксированный процент) и от заработка работника в течение последних пяти лет, а в перспективе - в зависимости от заработка на протяжении всей трудовой жизни [17, с.81].

Следующий 1997 г. стал наиболее продуктивным с точки зрения выработки конкретных предложений по реформированию пенсионной системы. Именно тогда стала ясна вся палитра возможных подходов к решению этой задачи и социально-экономическая и политическая ответственность выбора. В этой связи имеет смысл рассмотреть предлагаемые варианты реформирования более подробно [11, с.25-27].

В 1997 г. специально созданная рабочая группа Министерства труда и социального развития России, ориентируясь на успешный опыт чилийской пенсионной реформы и рекомендации Всемирного банка, разработала новую модель, получившую название трехуровневой концепции пенсионного обеспечения. Основное отличие новой концепции состояло во внедрении обязательного накопительного компонента финансирования пенсий на основе индивидуальных счетов и с передачей управления накоплением частным компаниям. Согласно этой модели новая пенсионная система должна включать три уровня.

Первый уровень: система унифицированных по размерам и условиям социальных пенсий, предоставляемых за счет общих налоговых поступлений и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить необходимые для проживания в старости средства и не имеют иных источников средств к существованию в пенсионном возрасте.

Второй уровень: обязательная накопительная система, охватывающая всех лиц, работающих по найму, построенная на принципе индивидуального финансирования пенсии каждым работником за счет отчисления процента от заработной платы и инвестиционного дохода, получаемого на протяжении всего периода трудовой деятельности.

Третий уровень: дополнительные пенсионные системы, включающие как обязательные для отдельных категорий работодателей, так и имеющие добровольный характер элементы, позволяющие достигать более высоких стандартов пенсионного обеспечения [13, с.70].

Данный вариант реформы страдал нерешенностью целого ряда проблем, что заставило отнестись к нему с большой степенью осторожности.

Модель недооценивала тот факт, что Россия относится к числу стран с крайне высокой социальной и доходной дифференциацией общества. Дифференциация, даже измеренная на основе официальной статистики как соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченных групп населения (реальная дифференциация еще выше), в России достигает 13-14-кратного уровня. При переходе к накопительному принципу столь высокая дифференциация доходов и заработной платы не позволила бы гарантировать большей части населения приемлемый уровень пенсий.

Несмотря на то что формально предлагаемая реформа была адресована практически всему населению России, реально степень его участия оказалась бы значительно ниже. Низкодоходные категории населения, не имеющие возможностей для накопления суммы, необходимой для самостоятельного финансирования своих будущих пенсий (их доля составляет около 20% населения), остались бы участниками государственной распределительной системы. Кроме того, стимулов к участию в накоплении у низкооплачиваемых работников молодых возрастов, перемещенных новым законодательством в накопительное "поле", нет, поскольку их витальными задачами является обеспечение текущего уровня потребления, а не долгосрочные сбережения. Следовательно, тенденция к сокрытию доходов была бы сохранена и привела бы к сокращению сумм сбережений и участия населения в накопительной системе. Высокодоходные группы трудоспособного населения тем более не заинтересованы в финансировании своих будущих пенсий через систему пенсионного обеспечения вне зависимости от типа последней. Эта социальная группа имеет доступ к финансовым рынкам с более выгодными для них экономическими условиями. Несмотря на то, что с точки зрения сокращения участия населения в пенсионной системе численность этой группы относительно невелика, сумма активов финансовых институтов пенсионной системы оказалась бы значительно ниже ожидаемой [17, с.79].

Реализация в полном объеме предлагаемого подхода привела бы к экстраполяции существующих диспропорций в оплате труда и доходах трудоспособного населения на доходы лиц пенсионных возрастов, когда разница в размере пенсионных выплат или аннуитетов достигала бы более чем 10-кратного уровня. Относительно равномерное распределение пенсий между пенсионерами в течение долгого времени выступало в качестве одного из факторов, противодействующего развитию доходных диспропорций в обществе. Резкое дифференцирование размеров пенсий и аннуитетов стало бы дополнительным фактором социального расслоения.

Ограничения по возрасту (от 30 лет) в первом сценарии пенсионной реформы были предприняты с тем, чтобы сохранить за ПФ известную долю поступлений, необходимую для финансирования текущих выплат. Подобное решение снижало возможности молодежи накопить достаточную сумму средств на индивидуальных счетах. Впоследствии им пришлось бы отчислять на именные счета средства по большему тарифу. Одновременно данное решение могло спровоцировать уклонение этой категории плательщиков от отчислений в ПФ, поскольку они должны были платить взносы в систему, по которой не приобретут впоследствии никаких прав.

В проекте не предусматривалось каких бы то ни было механизмов "осовременивания" размера выплачиваемых в распределительной системе пенсий и их увязки с уровнем заработной платы, на который начислялись страховые взносы в Пенсионный фонд РФ. Здесь явно нарушался принцип социальной справедливости по отношению к лицам, остающимся в распределительной системе, что могло вызвать определенное политическое напряжение.

Ориентируясь на новозеландский вариант пенсионной реформы, авторы концепции предполагали ввести возможность наследования пенсионных сбережений. С одной стороны, это создавало дополнительный стимул к формированию таких сбережений, с другой, - не исключено, что результатом могло быть снижение склонности к сбережению у наследующих поколений. Из этого вытекал также вопрос, за счет каких источников могут финансироваться пенсии тем гражданам, продолжительность жизни которых превысит ожидаемую, но они исчерпали все накопленные сбережения.

Для решения этой проблемы требовалось формирование каких-то элементов солидарности.

В концепции также не были рассмотрены последствия повышения пенсионного возраста в контексте ситуации на российском рынке труда. Очевидно, что оценка стоимости реформы должна была включать совокупные затраты государства, которые оно вынуждено будет нести в связи с повышением пенсионных возрастов вне зависимости от времени и темпа их изменения, а также конкретной формы расходов (пособия по безработице или материальная помощь лицам, длительное время не имеющим работы, доплаты на иждивенцев, пособия по нуждаемости и т.д.).

Помимо негативного социального эффекта, который затрагивал экономические интересы массовых групп населения, у рассматриваемой версии перехода были прямые экономические и финансовые издержки. Вероятнее всего, после конструирования накопительной системы в "чистом виде" в связи с существенной дифференциацией размера пенсионных выплат правительству пришлось бы искать механизмы перераспределения и компрессии, что привело бы к новому витку изменений в пенсионном законодательстве и дополнительным финансовым затратам [15, с.43].

На стадии проработки реформы отсутствовала сколько-нибудь ясная программа конкретных направлений инвестирования сбережений населения, которые могут быть аккумулированы в накопительной пенсионной системе. Практически не был проработан механизм начального осуществления реформы.

Итоговый вариант новой Концепции был вынесен осенью 1997 г. на заседание Комиссии по экономической реформе. За это время в концепцию реформирования пенсионной системы на основе накопительных принципов были внесены существенные изменения, а ее начало сдвинуто на 1 января 1999 г. Во-первых, были изменены возрастные границы работников, имеющих право участвовать в накопительной системе. Во-вторых, было рассмотрено несколько вариантов участия в накопительной системе, различавшихся по возрастным интервалам вхождения в накопительную систему. Позиция Правительства в отношении лиц, не сумевших накопить на пенсию, не изменилась - этой категории граждан предполагалось выплачивать финансируемую из бюджета минимальную пенсию на уровне 70-80% прожиточного минимума.

В итоговом сценарии был изменен порядок расчета величины накопленного долга и общей суммы дополнительных взносов, уплачиваемой предприятием за лиц, работающих во вредных условиях труда. При этом дополнительные страховые взносы работодателя, поступающие в ПФ, рассматривались как один из существенных источников финансирования издержек перехода к накопительной системе. Предполагалось, что эта мера будет носить временный характер, и ставка дополнительных взносов будет уменьшаться по мере сокращения численности льготных пенсионеров, выходящих на пенсию по старым правилам, т.е. в течение 15-17 лет.

Экспертиза показывала, что переход к накопительным принципам финансирования позволял бы нейтрализовать влияние демографического фактора на финансовую устойчивость пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Однако при выборе варианта перехода было необходимо учитывать, с одной стороны, финансовые ограничения начального периода перехода (возможности найти дополнительные источники финансирования), а с другой, - возможность ускорения процесса перехода в последующие годы, с тем, чтобы сократить период сосуществования двух систем, финансирование которых ложится на плечи работающего поколения. В частности, анализ издержек перехода в первые годы после начала пенсионной реформы по данному варианту показывал, что потери ПФ могли быть практически полностью возмещены за счет введения дополнительных взносов работодателей в рамках реформирования льготных пенсий. Перевод финансирования льготных (досрочных) пенсий в рамки профессиональных пенсионных программ и повышение пенсионного возраста у женщин на пять лет после 2000 г. в сочетании с благоприятной демографической ситуацией в начале 2000-х гг. позволял бы добиться довольно значительного превышения доходов Пенсионного фонда над его расходами. По этому сценарию профицит Пенсионного фонда растет с начала реформы, достигает максимума в 2010 г., после чего начинает снижаться [13, с.80].

Вместе с тем, учитывая достаточно быстрый переход к накопительной системе, предусмотренный итоговым вариантом Концепции, открытым оставался вопрос о том, сумеет ли российская финансовая система переварить быстро растущие пенсионные накопления. Учитывая молодость российских финансовых рынков и потрясения, уже пережитые Юго-Восточной Азией, размещение всех средств пенсионной системы в финансовых активах (пусть даже и в перспективе) представлялось опасным. Как показало дальнейшее развитие событий, для этих опасений имелись серьезные основания.

Хотя Концепция была одобрена Комиссией по экономической реформе, на заседании Правительства России было отмечено, что требуется корректировка ряда положений концепции и подготовка на ее основе программы пенсионной реформы. По содержанию замечаний (сочетание распределительных и накопительных принципов при формировании пенсий с соблюдением государственных гарантий пенсионного обеспечения населения; возможность ведения в рамках персонифицированного учета системы условно накопительных именных счетов; развитие дополнительных обязательных и добровольных профессиональных пенсионных систем с применением накопительных элементов при их формировании; формирование нормативно-правовой базы негосударственного пенсионного страхования и пр) фактически был поставлен вопрос о пересмотре многих принципиальных положений накопительной концепции.

Страницы: 1, 2