Процессы микрорегиональной стабилизации

Используются дополнительно еще такие инструменты как субсидия, бюджетный кредит и трансферт.

В этом случае местное самоуправление, по сути, превращается в государственное управление. Между тем способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является символом их автономии. Устанавливая местные налоги, органы местного самоуправления берут на себя обязательства перед населением. Наличие собственных источников поступлений позволяет органам местного самоуправления предвидеть, на какие ресурсы они могут рассчитывать в долговременной перспективе.

Наличие собственных источников дохода - существенный признак самостоятельности бюджетов. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить местному самоуправлению какие-то исключительные условия бюджетной автономии, а том, чтобы гарантировать органам местного самоуправления нормальные возможности относительно свободной деятельности. На это, в частности направлен закрепленный в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 года) принцип выделения финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности по единой для всех муниципальных образований прозрачной методике, исключающей предвзятый подход при определении дотаций.

Однако, при всей устремленности местных бюджетов к самостоятельности, они остаются в рамках единой бюджетной системы страны. Это означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а так же единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств этих бюджетов.

Уже сейчас возможно предположить некоторые сценарные расчеты бюджетных последствий преобразований в области перераспределения финансовых средств между различными уровнями бюджетной системы страны связанных с полноценным введением в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 года). [5] Расчеты вариантов сценариев, характеризующих последствия реализации законопроекта, проведены фондом «Институт экономики города» город Москва. В качестве сценарных вариантов прогноза развития событий были рассчитаны три, предпосылки которых следующие:

Вариант 1. Предполагает, что как «старые», так и «новые» государственные полномочия будут финансироваться в том же объеме, что и сейчас;

Вариант 2. Все переданные органам местного самоуправления государственные полномочия будут финансироваться в полном объеме, как это предусмотрено в настоящее время федеральным законодательством, причем объем государственных обязательств не будет сокращен, а объем местных бюджетов не будет увеличен;

Вариант 3. Основан на предложении варианта 2, но с условием, сто будет соответственно увеличен объем местных бюджетов для финансирования переданных государственных полномочий в полном объеме в соответствии с федеральным законодательством.

Эксперты фонда «Институт экономики города» проанализировав существующее в настоящее время состояние местных бюджетов и рассмотрев возможные варианты сценарных прогнозов развития событий после принятия на практике Закона пришли к следующим выводам:

Прогнозируется централизация расходных полномочий органов местного самоуправления, которая характеризуется сокращением, как объема собственных полномочий, так и доли в общих расходах местных бюджетов.

Таким образом, может произойти «огосударствление» органов местного самоуправления, которые почти половину своего времени будут тратить на выполнение функций органов государственной власти.

Возможно как некоторое расширение, так и некоторое сужение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления по доходным полномочиям.

С данными выводами экспертов фонда «Институт экономики города» мы согласны. Хотелось бы добавить следующее: оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле единой политики государства. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления, но, тем не менее, оставляет их в сфере деятельности местного самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под строгий контроль государства. С одной стороны это ограничивает их усмотрение в решении ряда вопросов, с другой - гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации. [5]

2.2. Межбюджетные отношения как инструмент выравнивания уровней социально-экономического развития регионов

В условиях концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне при постоянном дефиците средств субфедеральных бюджетов роль главного механизма сглаживания поляризации выполняют экономические методы. Экономические методы представляют собой меры государственного воздействия, с помощью которых создаются определенные условия, направляющие развитие рыночных процессов в регионе в нужное государству русло. Безусловно, главным экономическим методом являются межбюджетные отношения. [19, 30]

В законодательных и экономических подходах существует множество понятий «межбюджетные отношения». Термин «межбюджетные отношения» означает взаимоотношения между органами власти разных уровней по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходных и доходных источников, а также межбюджетному регулированию: перераспределению средств между бюджетами разных уровней в разных формах в целях сглаживания уровней минимальной бюджетной обеспеченности.

Особенностью бюджетной системы России является превышение расходов бюджетов регионального (субфедерального) уровня над их доходами и превышение доходов федерального бюджета над его расходами.

Эта тенденция противоречит зарубежной практике, согласно которой в большинстве стран мира (за исключением Финляндии) федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходы региональных бюджетов равны или превышают их расходы.

В связи с этим, значительная централизация налоговых доходов на уровне федерального центра привела к росту несбалансированности региональных и муниципальных бюджетов и снижению стимулов развития их доходной базы, к увеличению объемов встречных финансовых потоков между регионами и федеральным центром и между муниципальными образованиями и субъектами Федерации.

Отметим, что с 2006 года возможность применения временных нормативов от распределения регулирующих налогов предусматривается только внутри регионов и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленным на формализованной основе.

Нерациональное распределение на первичном этапе финансовых средств, приводит к повторному перераспределению, что экономически менее эффективно. Дальнейшее сглаживание социально-экономических различий регионов осуществляется посредством различных бюджетных инструментов таких, как: фонды финансовой помощи, дотации, субсидии, субвенции, кредиты, льготы и т.д. Из всего многообразия инструментов межбюджетных отношений выделим два основных, используемых в российской практике, инструмента. [29]

Первый. Пять фондов финансовой помощи. С 2005 года оказание финансовой помощи регионам осуществляется из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федерального фонда компенсаций, Федерального фонда регионального развития, Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов и Федерального фонда софинансирования социальных расходов. При этом содержание и структура фондов существенно изменились в связи с разграничением полномочий между различными уровнями власти и местного самоуправления.

Необходимо отметить, что основным направлением оказания финансовой помощи бюджетам других уровней остаются средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В 2007 году в соответствии с Законом «О федеральном бюджете на 2007 год» получателями средств из этого фонда в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности является 67 субъектов Российской Федерации или 77% регионов России.

Второй. Различные виды целевых дотаций, субсидий и субвенций, основными из которых в настоящее время являются:

ь дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, образованные в целях оказания финансовой поддержки территориальных бюджетов в связи с изменением налогового и бюджетного законодательства, объема расходных обязательств в составе расходов федерального бюджета;

ь субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства;

ь субсидии на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности и бесхозяйных гидротехнических сооружений;

ь субвенции бюджетам наукоградов на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры.

Таким образом, в новом бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах.

В последние годы местные бюджеты были ознаменованы сокращением доходов муниципальных образований. Это произошло в связи с принятием II части Налогового кодекса Российской Федерации, который централизовал полностью в федеральном бюджете НДС; отменил основной местный налог на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы; ввел плоскую шкалу подоходного налога; отменил налог с продаж. В то же время Бюджетный кодекс Российской Федерации определил принцип самостоятельности бюджетов, а также принцип их сбалансированности. Что означает, что предусмотренные в бюджете минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците следует иметь источник его покрытия.

Большие изменения претерпела расходная часть территориальных бюджетов. Поскольку почти все объекты социальной сферы переданы в ведение региональных и местных органов власти, значительная часть расходов стала финансироваться за счет территориальных бюджетов.

В сложившихся обстоятельствах усилилось несбалансированность между возложенными на территориальные бюджеты финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению. Отсюда констатируем, что в России до настоящего времени не реализован принцип самостоятельности местных бюджетов. Большая часть доходной базы этих бюджетов зависит от средств, поступающих в порядке межбюджетного регулирования, к которым относится отчисления от федеральных и региональных дотаций и субсидий в различных формах из региональных бюджетов. Более того, существует тенденция концентрации финансовых ресурсов на уровне субъектов Федерации.

Существующий механизм межбюджетных отношений не может существенно улучшить положение муниципальных образований. Он позволяет лишь поддерживать расходы местных бюджетов на минимально допустимом уровне.

Необходимо преодолеть тенденцию все большей унитаризации системы государственных и муниципальных финансов, реального расширения налоговых полномочий субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Иначе, региональные и местные органы власти лишатся всех финансовых стимулов для самостоятельной реализации принадлежащих им расходных полномочий.

Основной принцип построения финансовых отношений -- обеспечение их органической связи с развитием производства продукции и услуг, с предпринимательской деятельностью как основным источником воспроизводства финансовых ресурсов. Поэтому составным элементом стратегии социально-экономического развития должны быть составление финансовых прогнозов и разработка системы финансовых регуляторов, предназначенных для реализации этой стратегии. Такими регуляторами являются ставки налогов, нормы амортизации, рентные платежи, проценты за кредит, тарифные ставки, страховые платежи и др. [2, 29]

Современная модель формирования финансовой базы развития региона характеризуется, во-первых, множественностью каналов поступления финансовых ресурсов на территорию и, во-вторых, различием механизмов воздействия на эти каналы.

Основными источниками образования финансовых ресурсов и их поступления на территорию муниципального образования являются [9]:

· средства от предпринимательской деятельности в сферах производства товаров и услуг, торговли, финансово-кредитной системы;

· финансовые ресурсы, получаемые из федерального бюджета для выполнения федеральных программ (если эти программы реализуются на данной территории) и из федеральных фондов социального обеспечения;

· финансовые ресурсы, поступающие из бюджета субъекта Федерации в виде дотаций, субсидий, субвенций и средств на реализацию областных программ;

· заемные средства -- кредиты, используемые на коммерческой основе;

· средства населения, поступающие на территорию в виде налогов, платежей, пошлин, добровольных взносов и инвестиций.

Механизм воздействия на различные источники поступления финансовых ресурсов на территорию муниципального образования неодинаков. Воспроизводство финансовых ресурсов на территории самого муниципального образования определяется, прежде всего, состоянием его экономики и ее способностью адаптироваться к рыночным условиям. Важнейшими факторами, которые влияют на финансовую самодостаточность региона, являются:

· отраслевая структура предпринимательской сферы и наличие в ней производств, конкурентоспособных на внутреннем и внешнем рынках;

· технический уровень производства и его восприимчивость к инновациям;

· востребованность производимых товаров и услуг на рынке;

· развитость инфраструктуры, обеспечивающей всю совокупность воспроизводственных процессов.

Поэтому механизм воздействия на собственные источники воспроизводства финансов -- это использование всех инструментов поддержки предпринимательской сферы с целью создания благоприятной среды для развития экономики региона (развитие инфраструктуры, информационная поддержка, долевое финансирование, уплата процентов за кредит, налоговые льготы и др.).

Когда речь идет о финансовых средствах федерального бюджета, механизм их привлечения может быть разным в зависимости от целей финансирования.

Во-первых, это прямое финансирование из федерального бюджета государственных целевых программ. Целевые программы отражают государственную экономическую, научно-техническую, социальную, экологическую, внешнеэкономическую и инвестиционную политику. Это программы развития отдельных отраслей -- топливно-энергетического комплекса, транспорта, военно-промышленного комплекса, программы- строительства жилья для военных, строительства крупных инфраструктурных объектов (метро) и др. Целевые программы финансируются полностью или частично из федерального бюджета, и в зависимости от участия региона в их осуществлении на его территорию поступают средства, которые оказывают влияние на формирование финансового потенциала территории: активизируется инвестиционная деятельность, создаются новые рабочие места, повышаются доходы населения и бюджета.

Во-вторых, в 1994г. был создан Фонд финансовой поддержки регионов, предназначенный для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

В-третьих, разовые выделения средств федерального бюджета осуществляются в связи с различными, часто чрезвычайными обстоятельствами (землетрясения, наводнения, крупные аварии, юбилейные мероприятия). Полной информации об общих масштабах распределения средств федерального бюджета по регионам по каналам их косвенной поддержки не существует.

Все субъекты Федерации конкурируют друг с другом при распределении федерального бюджета. При этом они являются конкурентами как в случае распределения Фонда финансовой поддержки регионов, так и в случае реализации целевых государственных программ, когда каждый регион должен обосновать свои конкурентные преимущества по сравнению с другими регионами. Кроме наличия сырьевого и производственного потенциалов, востребованных рынком, подтверждением конкурентных преимуществ являются также [13]:

· наличие стратегии, обеспечивающей активизацию экономического потенциала муниципального образования, ощутимый рост уровня жизни людей и повышение бюджетной самодостаточности территории;

· наличие инвестиционных проектов, содержащих инновации и отражающих современные требования к развитию производства, совершенствованию социальной сферы;

· развитая производственная и социальная инфраструктура, обеспечивающая благоприятные условия для развития производства и привлечения квалифицированных кадров;

· консолидация местного сообщества вокруг разработанной стратегии и его участие в ее реализации путем долевого финансирования инвестиционных проектов.

Разработка стратегии развития является составной частью маркетинговой политики муниципального образования, которое находится в конкурентной среде. Каждое муниципальное образование сталкивается с ограниченностью инвестиций, конкурирующими предложениями, необходимостью выбора, стремится к использованию преимуществ.

Современное состояние экономической и социальной сферы большинства муниципальных образований таково, что они малопривлекательны для частного инвестора, и еще долгое время они будут нуждаться в поддержке со стороны субъекта Федерации. Поэтому самым реальным источником этой поддержки выступает бюджет субъекта Федерации.

Контуры межбюджетной политики на субфедеральном уровне уже определились, но необходимо, чтобы в дальнейшем она последовательно осуществлялась в соответствии со следующими принципами:

· целевое распределение финансовой помощи, включая текущую, инвестиционную выравнивающую и инвестиционную стимулирующую помощь;

· стабильность и предсказуемость условий распределения финансовой помощи, позволяющие муниципальным образованиям прогнозировать масштабы получаемой финансовой помощи и разрабатывать среднесрочные планы;

· использование объективных критериев и формализованных процедур.

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется за счет Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Государственная поддержка инвестиционной деятельности на территории муниципальных образований осуществляется, как правило, за счет бюджета развития. В некоторых субъектах Федерации (в частности, в Новосибирской области) бюджет развития отдельно не разрабатывается. В этом случае поддержка оказывается в форме инвестиционных программ, предоставления налоговых льгот, инвестиционного налогового кредита, товарного кредита, субсидирования части процентной ставки по кредитам коммерческих организаций, субсидирования части процентных выплат при осуществлении эмиссий корпоративных облигаций на развитие производства.

Оказание финансовой помощи муниципальным образованиям связано с разрешением объективного противоречия между принципом социальной справедливости и принципом стимулирования социально-экономического развития (принципом экономической эффективности). При ограниченных возможностях оказания помощи всегда существует вопрос, кому помогать: отдать ли все самым бедным или тем, кому эта помощь даст возможность встать на ноги и уже самим помогать другим.

Реальный механизм финансовой поддержки муниципальных образований должен строиться на сочетании обоих принципов. На приводимой далее схеме показан возможный механизм поддержки за счет средств субъекта Федерации. В соответствии с принципом социальной справедливости должно осуществляться выравнивание бюджетной обеспеченности и уровня развития социальной инфраструктуры муниципальных образований. В соответствии с принципом стимулирования средства должны распределяться на конкурсной основе с использованием механизма долевого финансирования и с учетом оценки экономической и социальной эффективности реализуемых проектов.

Первый опыт монетизации льгот должен послужить хорошим уроком. Целью снижения бюджетных расходов на финансирование сферы социальных услуг является, прежде всего, повышение эффективности работы этой сферы за счет передачи ее под контроль населения. Тенденция роста платных услуг означает все большее усиление участия населения в формировании финансовых потоков и его влияния на их интенсивность.

В качестве инструмента анализа социально-экономических пропорций развития региона, позволяющего учесть структурно-функциональные связи между всеми участниками общественно-экономических отношений, может быть использована модель материально-финансового баланса. Материально-финансовый баланс дает возможность выполнить взаимосвязанную оценку общих параметров развития региона и проследить направления основных финансовых потоков, связывающих источники образования финансовых ресурсов с их основными потребителями. [15]

Применяя модель материально-финансового баланса, воспроизводственный процесс в регионе можно представить в виде интегральной таблицы, элементы которой дают информацию об определенных воспроизводственных циклах, в совокупности составляющих процесс социально-экономического развития.

В то же время надо понимать, что, во-первых, любой регион или муниципальное образование является открытой системой, а во-вторых, баланс финансовых взаимосвязей региона -- это не бухгалтерский баланс. Например, денежные доходы населения могут быть получены в другом регионе (человек работает в соседнем регионе), расходы на покупку товаров и услуг могут также не отражать затрат, сделанных в другом регионе. Поэтому некоторые финансовые потоки могут быть не учтены. Это найдет свое отражение в величине сальдо, которое само по себе дает информацию к размышлению об основных источниках доходов населения, о развитости в регионе рынка потребительских товаров и услуг, о наличии у населения свободных средств и возможности их вовлечения в инвестиционные процессы и т.д.

В последние годы началась большая работа по созданию информационной базы муниципальных образований. Составляются паспорта территорий, формируются текущие и среднесрочные планы их социально-экономического развития, стоит вопрос о разработке стратегии и среднесрочной программы развития муниципальных образований. Без таких разработок, когда у самого местного сообщества нет долгосрочного видения перспектив своего развития, трудно рассчитывать на привлечение инвестиций.

Таким образом, постепенно создаются необходимые предпосылки для разработки материально-финансового баланса территории муниципального образования. Наличие такого баланса даст возможность в компактной форме анализировать основные финансовые потоки на территории муниципального образования и делать прогноз их изменений при различных вариантах изменения макроэкономических показателей.

2.3. Проблемы реформирования муниципальных финансов на примере Иркутской области

Современное состояние бюджетного процесса со стороны субфедерального уровня представляется критическим. Собственных средств у бюджетов территорий катастрофически не хватает. Дефицит бюджетов субъектов РФ только за 2004 составил 53,8 млрд.руб. Проблема финансового обеспечения в определенной степени решается за счет межбюджетного перераспределения. Так, более 16% их бюджетных доходов субфедерального уровня формируется из федерального бюджета, а почти для половины субъектов, федеральные средства в 2006г. составят половину бюджета. [26]

Объем перераспределяемых средств в консолидированном бюджете РФ составляет около 30%, при этом с годами эта доля только растет. Безусловно, проблема финансовой несостоятельности территориальных бюджетов имеет много аспектов, однако наиболее важным представляется рациональное расходование уже имеющихся в распоряжении муниципальных и региональных властей бюджетных средств. Практика показала, что ответственность власти местного уровня ограничена в лучшем случае процессом финансирования. Между тем, нормативными актами, касающимися вопросов реализации бюджетных услуг со стороны местного самоуправления, установлено, что органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг. Такое требование подчас полностью игнорируется, а используется по привычке административное распределение и расходование средств в бюджетном секторе, сохранившееся с советского периода. Изменение системы расходования средств позволит повысить эффективность управления, остановит поток нерациональных расходов, что, безусловно, скажется на росте финансовой состоятельности, как за счет внутренних резервов, так и изменения внешних финансовых отношений.

Современное состояние расходной политики наглядно можно проследить на примере бюджетов МО Иркутской области. Изменение объема расходов муниципальных и регионального бюджетов за 2002-2004 гг. показывает поступательный его рост на душу населения. Между тем, доля собственных средств в объеме расходов снижается (прилож.1). Таким образом, рост расходов достигается за счет абсолютного и относительного увеличения внешних поступлений. [28]

Если говорить о самих расходах, то их структура наглядно показывает превалирование социальных статей в общем объеме (прилож.2). Так, в региональном бюджете доля «социальных» статей составляет более 20%, а с учетом межбюджетного перераспределения, идущего в основном на социальные цели, более 60%.

В отношении муниципальных бюджетов, их структура говорит о прямой ответственности этого уровня управления за социальное благополучие территорий, поскольку до 80% бюджетных средств идут именно на эти цели.

Каждое муниципальное образование обладает своей индивидуальной социальной нагрузкой, которая и формирует финансовые требования. Между тем, современная политика их реализации требует ответа на ряд вопросов, в том числе, обоснованности существования текущей социальной нагрузки, эффективности ее использования, исходя из получаемого результата. Социальная нагрузка может рассматриваться как текущий, натуральный объем используемых факторов производства для создания общественных благ. При этом, понятно, что объем оказанных этих благ в меньшей мере связан с объемом финансировании, поскольку современная бюджетная сфера продолжает функционировать в затратном режиме.

Для целей определения социальной нагрузки возможно использование методики ее оценки для муниципального образования, основанной на расчете количественных значений факторов расходов. Социальная нагрузка муниципальных образований есть интегральный параметр оценки факторов затрат в отраслях социальной сфере: образовании, здравоохранении, ЖКХ, социальном обеспечении и культуре. В каждой из отрасли определены факторы, определяющие уровень бюджетных статей. Так, по здравоохранению и образованию, около 80-90% затрат муниципального бюджета составляет заработная плата с начислениями. Безусловно, факторами, определяющими социальную нагрузку в этой сфере, являются:

· численность врачей;

· численность среднего медицинского персонала;

· доля врачей в общей численности медицинского персонала;

· число врачебных больничных коек;

· мощность амбулаторно-поликлинических учреждений, число посещений в смену.

Соответственно, суммарный индекс социальной нагрузки по здравоохранению, будет формироваться на основе четырех индексов оценки вышеперечисленных факторов (аналогичным образом и по другим сферам социальной нагрузки).

По образованию уровень социальной нагрузки будет определяться следующими факторами:

· численность учителей;

· доля педагогических работников с высшим образованием;

· количество учащихся приходящихся на 1 учителя.

По отрасли ЖКХ уровень социальной нагрузки будет определяться следующими факторами:

· объем жилищного муниципального фонда на душу населения;

· удельный вес площади жилого фонда, оборудованного водопроводом;

· удельный вес площади жилого фонда, оборудованного канализацией;

· удельный вес площади жилого фонда, оборудованного горячим водоснабжением. [35]

Полученные результаты анализа позволили сделать ряд выводов.

1. Существует большой разброс значений расходов на единицу суммарного параметра нагрузки, что говорит о наличии перспектив его снижения. Так по ЖКХ, разница между минимальным и максимальным значением достигает 12 тыс. руб./чел., чуть меньше по образованию, около 11 тыс. руб./чел. и т.д.

2. В целом значение уровня расходов на единицу социальной нагрузки позволяет выявлять территории несбалансированного финансового исполнения, которые имеют завышенные либо материальные, либо финансовые параметры.

3. В отношении несбалансированных расходов по уровню социальной нагрузки необходим дальнейший факторный анализ, дающий возможность оценки влияния иных составляющих социально-экономического положения территорий на неэффективность расходов.

4. Высокий уровень социальной нагрузки говорит о наличии перспектив его снижения, однако, не автоматическом, а на основе глубокого изучения потребностей населения и повышения эффективности работы общественного сектора. При этом критерий эффективности должен рассматриваться в большей степени не с количественной стороны, а с качественной, исходя из удовлетворенности населения, уровня реализации его потребностей, степени соответствия требуемым стандартам качества и др.

5. Последующий анализ эффективности реализации социальной нагрузки должен строиться на основе сравнительной оценки индикаторов результативности его работы, обеспечивающих решение задач повышения уровня социального развития территории.

В 2008 году Иркутская область продолжит жить в долг. Зато областным властям впервые удалось заложить в бюджет полный объем повышения зарплат и увеличить доходы муниципалитетов. За последние два года бюджет Иркутской области вырос в два раза. Более 50% расходов приходятся на социальную сферу. В преддверии выборов областным властям впервые удалось заложить полный объем повышения зарплат и увеличить доходы муниципалитетов. Правда, за счет роста госдолга. Впрочем, губернаторская команда рассчитывает, что в ближайший год в бюджет начнет поступать отложенная прибыль ряда крупных инвестпроектов. И тогда можно будет отказаться от практики «жизни в долг». [13]

ГЛАВА 3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

3.1 Региональная социально-экономическая устойчивость

Российский регион - это сложная многоуровневая структура, обладающая внутренней динамикой и являющаяся важнейшим элементом национальной экономики. Для региональных экономических систем характерно сочетание социальной, экономической, экологической, информационной и других составляющих, наличие множества сложных элементов, большого числа разнообразных связей, циркуляция больших потоков материальных, финансовых и информационных ресурсов. В России, являющейся федеративным государством, ключевыми являются проблемы экономической самостоятельности, безопасности и устойчивого развития регионов.

Устойчивость характеризует состояние объекта по отношению к внешним на него воздействиям. Более устойчивым является такое состояние объекта, которое при равных по силе внешних воздействиях и внутренних сдвигах подвержено меньшим изменениям, отклонениям от прежнего положения. [37]

Условием обладания устойчивостью к внешним воздействиям являются внутренние свойства самого объекта. Следовательно, устойчивость - есть внешняя форма, внешнее проявление внутренней структуры объекта. Основа устойчивости заложена внутри самого объекта. Для того чтобы повысить его устойчивость к воздействию различных факторов, необходимо, прежде всего, совершенствовать сам объект изнутри.

Применительно к экономическим системам определение устойчивости было дано выдающимся ученым Л.Л. Тереховым: «Устойчивость - это способность системы функционировать в состояниях, близких к равновесному, в условиях постоянных внешних и внутренних возмущающих воздействий» [33].

Устойчивость есть одно из основных свойств систем, сохранение которого является главной задачей управления в организационных (социально-экономических) системах. К социально-экономическим системам относят мировое сообщество, союзы государств, государства, административные единицы внутри государства, отрасли хозяйства, отдельные предприятия, группы людей.

Теория устойчивости социально-экономических систем, будучи производной от некоторых других ветвей знания (кибернетики, теории систем и др.), вобрала в себя ряд междисциплинарных категорий. Среди них "система", которая характеризуется иерархией организованных подсистем, движением отдельных частей и, в совокупности, развитием, наличием или недостатком ресурсов развития. Важным понятием является "структура", под которой понимают части одной системы, определенным образом вступающие во взаимоотношения. В каждой системе имеется потенциал (ресурс, капитал), способствующий ее развитию. Развитием называют изменения, происходящие в системе, принимающие структурную, качественно-количественную форму, либо это изменения, отражающие характер функционирования. Социально-экономическая система способна эволюционизировать из одного вида в другой, в частности в такой, при котором потребленные ресурсы восстанавливаются, воспроизводятся, заменяются на другие, минимизируется их расходование, если невозможно продолжить развитие без невозобновляемых ресурсов.

Устойчивость социально-экономической системы значительно отличается от технической, физической устойчивости. Поскольку главной характеристикой в ней выступает не некоторое равновесное состояние и способность возвращаться к нему в случае возмущающих воздействий, или сохранение заданной траектории движения в случае противодействующих сил, а способность эффективно использовать, автономно видоизменять ресурсы своего развития, непрерывно наращивать показатели своего положительного изменения, не увеличивая или минимизируя затраты базовых, невозобновляемых ресурсов.

Формирование устойчивой социально-экономической системы должно базироваться на принципах устойчивого развития, основными из которых являются:

· улучшение качества жизни;

· гарантированное здоровье людей;

· удовлетворение основных жизненных потребностей как населения, так и будущих поколений;

· борьба с бедностью;

· рациональные структуры производства и потребления;

· рациональное природопользование;

· сохранение экосистем, защита климата и озонового слоя;

· обеспечение экологической безопасности;

· устранение всех форм насилия над человеком и природой (предупреждение войн, терроризма и экоцида);

· глобальное партнерство. [33]

В настоящее время на территории Российской Федерации реализуется грантовая Программа «Устойчивое развитие Модельных Сообществ на муниципальном уровне в России». Список комплексов проектов программы, получивших гранты:

1. Московская область, г. Пущино. «Экополис Пущино». Полученный грант $70 392

2. Нижегородская область, Семеновский и Воскресенский районы. «Устойчивое развитие Нижегородского Заволжья». Полученный грант $74 861

3. Свердловская область, Невьянский район. «Невьянск - любимый город». Полученный грант $75 434

4. Кемеровcкая область, г. Кемерово. «Обеспечение устойчивого социально-экономического развития МО «Кемеровский район» на основе внедрения эффективных ресурсосберегающих технологий». Полученный грант $67 747

5. Республика Бурятия, Баргузинский район. «Баргузин». Полученный грант $75 303

6. Республика Бурятия, Иволгинский район. «Консорциум Иволга». Полученный грант $74 000

7. Республика Бурятия, Кабанский район. «Берег Байкала». Полученный грант $43 305

8. Хабаровский край, г. Хабаровск. «Городская окраина». Полученный грант $37 386

9. Хабаровский край, село Корсаково Хабаровского района. «Комплекс энергосберегающих мероприятий по детскому дому села Корсаково и Дому культуры в селе Матвеевка». Полученный грант $51 331

10. Приморский край, Тернейский муниципальный район. «Формируем территорию устойчивого развития - Тернейский район». Полученный грант $53 522

В теории устойчивого развития можно выделить несколько подходов к оценке устойчивости социально-экономических систем. [37]

В качестве первого подхода можно определить методику расчета показателя "Истинных накоплений" (Genuine saving), разработанного исследователями Всемирного Банка для оценки устойчивости экономики. Он определяет благосостояние страны в более широком плане, чем национальные счета. Цель показателя - представить "стоимость чистого изменения в целом спектре активов, которые важны для развития: производственные активы, природные ресурсы, качество окружающей среды, человеческие ресурсы и иностранные активы". Коррекция валовых внутренних сбережений производится в два этапа. На первом этапе определяется величина чистых внутренних сбережений (NDS) как разница между валовыми внутренними сбережениями (GDS) и величиной обесценивания произведенных активов (CFC). На втором этапе чистые внутренние сбережения увеличиваются на величину расходов на образование (EDE) и уменьшаются на величину истощения природных ресурсов (DRNR) и ущерба от загрязнения окружающей среды

(DME): GS=(GDS-CFC)+EDE-DRNR-DME.

Подход Genuine Saving имеет преимущества над многими другими типами национальных расчетов, поскольку дает странам единые, ясные, позитивные или негативные цифры. Постоянные отрицательные результаты могут быть интерпретированы как факт того, что страна идет по неустойчивому пути, что повлечет негативные эффекты в долгосрочной перспективе.

Следующий подход к оценке устойчивости предложен Йельским и Колумбийским Университетом для Всемирного Экономического Форума в Давосе - Расчет индекса устойчивости Окружающей Среды - Environmental Sustainability Index. Значение индекса рассчитывается по 22 индикаторам. Каждый индикатор определяется усреднением 2-5 переменных, всего выделено 67 переменных. Формально все переменные получают равный вес при расчете индекса, поскольку отсутствуют общепризнанные приоритеты в ранжировании экологических проблем. В "десятку" наиболее устойчивых стран вошли Финляндия, Норвегия, Канада, Швеция, Швейцария, Новая Зеландия, Австралия, Австрия, Исландия, Дания и США.

Заслуживает внимания методика расчета Индекса устойчивого экономического благосостояния (Index of Sustainable Economic Welfare), рассчитанный в 1989 г. Коббом и Дэли (США) и представленный европейским странам (Германии в 1991г., Великобритании в 1994 г., Австрии, Шотландии, Дании и Нидерландам). Он представляет собой размер ВВП на душу населения, скорректированный на сумму затрат на социально-экономические и экологические факторы. Разработка этого индекса - это попытка построения агрегированного монетарного индекса, напрямую сравнимая со стандартами национальных счетов с учетом важных моментов, которые отрицаются в других методах из-за их высокой агрегированности. При расчете ISEW учитываются такие переменные как стоимость загрязнения воды, воздуха, шумового загрязнения, потеря сельскохозяйственных земель, компенсации будущим поколениям за потерю невозобновляемых источников энергии и т.д.

В ряде стран, таких как США, Великобритания, Дания, Португалия и других, для оценки устойчивости социально-экономических систем используется целая система показателей-индикаторов. Одна из самых полных по охвату систем индикаторов устойчивого развития была разработана Комиссией по устойчивому развитию ООН (UN CSD) в 1996 г. Были выделены четыре области: социальная, экономическая, экологическая и институциональная. Отбор индикаторов осуществлялся по схеме: давление, состояние, реакция. Первоначальный список включал 134 индикатора, затем этот список был уменьшен до 60 и добавилась классификация по темам.

Широкое признание в мире получила система экологических индикаторов Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР). Модель ОЭСР выявляет причинно-следственные связи между экономической деятельностью и экологическими и социальными условиями и помогает политикам и общественности увидеть взаимосвязь этих сфер и выработать политику для решения этих проблем.

Обилие терминов, описывающих понятие "устойчивого развития", при всей широкой палитре толкований сходятся в том, что оно учитывает необходимость учета и соотношения текущих и перспективных жизненных потребностей. Начавшаяся в середине 90-х годов в России мода на разработку региональных (и даже муниципальных) программ устойчивого развития, сохраняется до сих пор. В этих программах целевые установки имеют, как правило, региональную конкретизацию и непосредственно ориентированы на использование имеющихся предпосылок для стабилизации и улучшения социально-экономического положения соответствующих территорий. При этом практически открытым остается вопрос о показателях и критериях региональной устойчивости. Рекомендованные Минэкономразвития методики определения уровня социально-экономического развития регионов (с целью выявления асимметрии социально-экономического положения исследуемых административно-территориальных образований - АТО не устраняют дефекта универсального подхода, и требуют адаптивной корректировки. Следует отметить тот факт, что сложившаяся в России экономическая ситуация, действующие механизмы формирования финансово-экономической базы регионов и муниципальных образований - все это противодействует реализации стратегий устойчивого развития. Здесь воспроизводится "эгоистичная" модель поведения не отдельного человека, а территориального сообщества людей. Регионы вынуждены интенсифицировать эксплуатацию природных ресурсов как единственного, в некоторых случаях, источника формирования бюджета.

Таким образом, для продвижения России к устойчивому развитию необходима разработка и реализация последовательной и эффективной экономической, инвестиционной, экологической и региональной политики. Переход к устойчивому развитию - сложный и долговременный процесс, который затрагивает фактически весь комплекс проблем долгосрочного развития как страны в целом, так и её отдельных регионов.

Страницы: 1, 2, 3