ВВЕДЕНИЕ
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
1.1 Органы казначейства в системе бюджетно-правовых отношений

1.2 Сущность казначейского исполнения бюджетов
1.3 Правовые основы функционирования органов федерального казначейства

2. АНАЛИЗ ПОРЯДКА ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА

2.1 Характеристика Управления Федерального казначейства по Чувашской Республике
2.2 Анализ казначейского исполнения бюджета ЧР по доходам
2.3 Анализ казначейского исполнение бюджета ЧР по расходам

3. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
3.1 Усиление информации базы исполнения казначейства
3.2 Рекомендации по улучшению деятельности управления федерального казначейства по ЧР

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В России органы федерального казначейства были образованы сравнительно недавно, пятнадцать лет назад. Однако их развитие шло достаточно высокими темпами; именно казначейские технологии позволили отладить стадии бюджетного процесса, обеспечить целевой характер использования бюджетных средств. Вместе с тем в настоящее время в РФ еще не созданы организационно-экономические условия для повышения эффективности использования казначейской системы исполнения бюджетов.

Это обусловлено тем, что полномочия органов казначейства, установленные в период их образования, практически не видоизменились в связи с новыми задачами и условиями социально-экономического развития общества. Как показывает практика, правовое и нормативное регулирование организации и функционирования органов казначейства отстает от тех темпов, которыми развивается эта структура. Проблемы дальнейшего развития казначейства в части организационных и методологических вопросов могут быть решены только на основе внесения соответствующих изменений в законодательство и Бюджетный кодекс РФ.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что органами казначейства предстоит реализовать важные направления в проведении государственной бюджетной реформы. В стратегии будущей финансовой системы страны казначейству должна отводиться приоритетная роль. На казначейство необходимо возложить более широкий диапазон обязанностей в сфере управления государственными финансами, так как в настоящее время его органы участвуют лишь опосредованно в управлении национальным бюджетным потенциалом, не выполняют в полной мере назначение «централизованной бюджетной бухгалтерии» и только находятся на пути превращения в эффективный механизм реализации государственной финансовой политики. Поэтому казначейство должно стать важнейшим элементом интегрированной системы управления государственными финансами, существенно расширив свои функции.

В последние годы опубликовано немало научных работ о казначейской системе, посвященных в основном путям совершенствования бюджетного процесса органами федерального казначейства. При этом большинство ученых придерживаются традиционных, устаревших к настоящему времени воззрений по поводу их роли в управлении государственными финансами. Но современные наука и зарубежная практика расширяют представление о сущности казначейской системы исполнения бюджетов и наделяют ее более разноплановыми функциями, определяющими социально-экономическую сущность государственного регулирования бюджета.

Целью выпускной квалификационной работы является комплексный анализ организации работы органа федерального казначейства и его территориальных органов по формированию и исполнению местного бюджета и его экономического содержания, а также рассмотрение возможностей совершенствования деятельности органов казначейства по Чувашской Республике, связанных с исполнением местного бюджета

Объектом исследования выпускной квалификационной работы является Управления Федерального казначейства по Чувашской Республике.

Предмет исследования - это казначейское исполнение местного бюджета.

Для достижения указанных целей в работе необходимо решить следующие задачи:

- изучить принципы организации казначейской системы исполнения бюджета: теоретический и практический аспекты;

- проанализировать порядок исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов органами федерального казначейства;

- определить проблемы совершенствования казначейского исполнения регионального бюджета.

Выпускная квалификационная работа имеет следующую структуру:

- введение, в котором поставлены цель, объект, предмет, задачи и методы исследования;

- первой теоретической части, в которой федеральное казначейство рассматривается как вариант исполнения бюджета, дана оценка роли казначейства в исполнении бюджета, описаны проблемы, препятствующие развитию деятельности органов казначейства по исполнению бюджета;

- второй практической части, где дается характеристика и анализ деятельности Управления Федерального казначейства по Чувашской Республике;

- третьей части, в которой рассмотрены проблемы совершенствования и способы решения проблем, стоящих перед федеральным казначейством;

- заключения, которое состоит из выводов по рассмотренным вопросам и по всей работе.

Основой для написания выпускной квалификационной работы послужили федеральные законы и другие нормативно-правовые акты, труды отечественных и зарубежных ученых в данной области, учебная литература, а также периодические издания. Теоретическую основу Выпускной квалификационной работы составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодической печати, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.

Научная новизна обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и направлений в области организации, исполнения и контроля за исполнением бюджетов.

Теоретическая и практическая значимость заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы раскрывают сущность и правовые признаки казначейского исполнения бюджета; расширяют и углубляют данный процессуальный институт бюджетного права

1. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ И ПРАКТИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ
1.1 Органы казначейства в системе бюджетно-правовых отношений

При экономическом развитии разных стран возникает необходимость выбора новых форм управления финансовыми потоками, в том числе и бюджетными. Таким образом, создаются предпосылки для образования новой экономической структуры, которая должна:

· обеспечивать исполнение федерального бюджета и бюджетов всех уровней управления;

· повышать оперативность в финансировании государственных программ;

· усиливать контроль за поступлением и целевым использованием государственных средств;

· совершенствовать межбюджетные отношения и повышать координацию финансовых и налоговых органов;

· увеличивать доходную базу бюджетов за счет повышения собираемости налогов, усовершенствования методики взимания налогов и полноты их сбора;

· направлять средства на реализацию социальной политики и обеспечения своевременного и полного финансирования на всех уровнях бюджетов социально защищенных статей;

· повышать эффективность валютно-финансовых операций и крепит национальную валюту и т.д.

Выбор института казначейства для исполнения бюджета при формировании финансовой и бюджетной системы в Российской Федерации не случаен. Общеизвестным фактом является объективная необходимость перехода органов исполнительной власти, их структурных подразделений, являющихся участниками бюджетного процесса, и, прежде всего, финансовых органов на казначейское исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Указом Президента «О федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556 и постановлением Правительства РФ «О федеральном казначействе Российской Федерации» от 27 августа 1993 г. № 864 был решен вопрос о создании в России единой централизованной системы органов федерального казначейства в составе Министерства финансов.

Переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета происходил поэтапно, так как в составе Российской Федерации находилось в тот период 89 национально - государственных и административно - территориальных образований, а также большое число главных распорядителей средств по федеральному бюджету.

Наиболее успешными для становления органов Федерального казначейства были 1994-1995 годы. В этот период сформировалась развернутая периферийная сеть, были отработаны схема и порядок взаимодействия всех уровней управления федеральными бюджетными средствами, начато практическое исполнение федерального бюджета системой Федерального казначейства.

С 1994 года территориальные органы Федерального казначейства стали сначала в порядке эксперимента, а затем на постоянной основе, вести учет и распределение федеральных доходов. С начала 1995 года казначейские органы в 20 субъектах Федерации работали с доходной частью бюджета, обеспечивая ежедневное расщепление и зачисление в каждый из уровней бюджетной системы причитающейся квоты.

Высокая востребованность и надежность информационной базы и другие неотъемлемые элементы деятельности казначейского исполнения бюджетов дают возможность для своевременного и эффективного принятия важнейших решений в экономике государства.

Начиная с 1997 г. задача перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета становится для Правительства Российской Федерации приоритетной. В 1997 году проделана большая организаторская работа по переводу всех бюджетополучателей из коммерческих банков в казначейство.

В середине 1999 г. постановлением Правительства Российской Федерации принимается Федеральная целевая программа развития органов Федерального казначейства на 2000--2004 гг. Основная цель этого документа -- развитие казначейской системы как важнейшего инструмента повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами.

В течение 2000--2002 гг. было завершено создание вертикальной структуры органов Казначейства России, включающей 89 управлений и 2254 отделения Казначейства России.

В 2002 г. был практически завершен процесс перевода всех федеральных учреждений, за исключением отдельных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, на обслуживание через органы Казначейства России.

Операции по внебюджетным средствам федеральных учреждений также были взяты под контроль органов Казначейства России. С 1 января 2002 г. счета по учету внебюджетных средств были открыты в органах Казначейства России 33 тыс. федеральных учреждений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» было утверждено Положение о Федеральном казначействе.

В результате проведения реформирования казначейской системы с 1 января 2005 г. Казначейство России было выделено из состава Минфина России и преобразовано в федеральную службу с подчинением Минфину России.

Основная стратегия построения системы казначейства - создание Казначейства России и обеспечение ему возможности наблюдения и контроля за расходами и доходами бюджета через систему балансовых счетов, централизация выплат прочих средств с тем, чтобы они проходили через казначейство (рис. 1.1.). Акперов 2009.

109

Рис. 1.1 Место Казначейства России в бюджетной системе Российской Федерации

На рис. 1.1 представлено место Казначейства России в бюджетной системе российской Федерации.

Структура и организация органов казначейства способствуют реализации принципов бюджетного федерализма. Через систему этих органов обеспечивается вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов бюджетов, они имеют полный набор средств и методов для перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Органы казначейства в состоянии обеспечить претворение в жизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур.

Сегодня казначейство является одним из основных элементов рыночной экономики, реализуя отношения, с помощью которых концентрируются денежные потоки в руках одного органа, что позволяет централизованно экономить и эффективно использовать бюджетные ресурсы для обеспечения интересов государства.

Правомочия органов Федерального казначейства в сфере финансовых (бюджетных) отношений, как уже было отмечено, достаточно широкие. Кроме того, их роль в области бюджета значительно повышается в связи с передачей им из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 БК РФ в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов.

Главное Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ. Оно является органом управления всей казначейской системой и ему подчинены все нижестоящие территориальные органы казначейства (рис. 1.2.).

109

Рис. 1.2 Структура органов федерального казначейства

К региональному уровню относятся территориальные управления федерального казначейства, входящие в состав РФ республик, областей, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Локальный уровень охватывает отделения федерального казначейства городов республиканского, краевого, областного подчинения, сельских районов, районов в городах республиканского, краевого и областного подчинения (за исключением городов районного подчинения).

Органы казначейства имеют статус самостоятельной федеральной службы, являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов и текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций и печать со своим наименованием. Казначейство подчиняется Министру финансов Российской Федерации.

Территориальные органы казначейства подчиняются вышестоящему органу и руководителю казначейства - начальнику Главного Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ, который имеет ранг заместителя министра.

Институт казначейского исполнения бюджета можно определить как совокупность бюджетно-правовых норм, регулирующих процесс реализации казначейским органом своей компетенции. Вместе с тем отметим, что институт казначейского исполнения бюджета обусловлен общими нормами финансового права, определяющими полномочия специализированных исполнительных органов по казначейскому исполнению бюджета, нормами, регулирующими финансовый контроль, а также нормами, регулирующими меры финансово-правового принуждения в этой сфере.

Бесспорно, что одной из наиболее актуальных функций государства является обеспечение управляемости и подконтрольности государственных финансовых ресурсов, создания условий для использования их в качестве важнейшего управляющего фактора развития страны. Таким образом, вышеуказанный перечень предоставленных прав органам казначейства свидетельствует о том, что основным "рычагом" государства в рамках федерального бюджета являются органы федерального казначейства.

Кроме того, органы казначейства, организованные в виде трехзвенной структуры, способствуют реализации принципов бюджетного федерализма. Через систему этих органов обеспечивается вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов бюджетов, они имеют полный набор средств и методов для перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Казначейства в состоянии обеспечить и претворение в жизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур.

Вместе с тем необходимо отметить, что возможности казначейской системы исполнения бюджетов используются не в полной мере. В настоящее время органы федерального казначейства должны рассматриваться прежде всего в качестве ведущего института, на базе которого могут сконцентрироваться все направления управления бюджетными потоками государства.

Кроме того, в этих условиях необходимо, чтобы наряду с учетно-платежной, казначейство взяло на себя функцию государственного финансового управления Гусев С.И., Швецов Ю.Г. Федеральное казначейство: взгляд на перспективы развития // Финансы. - № 2. - 2008. - С. 28.. Представляется, что, обеспечивая комплексный подход к учету государственных финансов, эти функции должны быть полностью сосредоточены в системе органов федерального казначейства. Они должны контролировать не только бюджетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений, таможенные платежи и средства целевых государственных бюджетных фондов.

Совершенствованию деятельности казначейской системы должно сопутствовать наделение ее соответствующими полномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управления государственными финансами. Это, на наш взгляд, предполагает принятие Федерального закона о казначействе, согласованного с существующим законодательством, в частности с БК РФ. Кроме того, закон о казначействе должен оговаривать взаимоотношения Главного управления Федерального казначейства с другими структурами Минфина России, а также региональными и местными государственными органами.

Казначейство, таким образом, должно стать основным распорядителем государственных финансовых средств, что предполагает его право осуществлять все государственные операции, независимо от того, в какой валюте они проводятся - национальной или иностранной.

Правовой режим владения средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы, и в частности федерального бюджета, определен в ст. 215, 244 БК РФ. Из анализа этих статей следует, что Российская Федерация в лице Федерального казначейства является владельцем федеральных бюджетных средств. Федеральному казначейству принадлежит единый счет федерального бюджета в Банке России (ст. 244 БК РФ), а также иные счета федерального бюджета в уполномоченных банках.

Следовательно, приоритетное положение Федерального казначейства в системе финансовых органов страны требует создания прочной нормативно-правовой основы для его эффективного функционирования и наделения соответствующими полномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управления государственными финансами. Это подразумевает принятие Федерального закона о казначействе и его согласование с существующим законодательством, в частности с Бюджетным кодексом РФ.

1.2 Сущность казначейского исполнения бюджетов

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изменениями от 24 июля 2009 г.), действующей с 1 января 2008 г., исключена ст. 215, где говорилось, что "в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов".

Это понятие рассматривалось как альтернатива понятию "банковское исполнение бюджетов". Но такой альтернативой является "кассовое обслуживание исполнения бюджетов", возлагаемое на органы Федерального казначейства. Учреждения банков по своим функциям также участвуют в обслуживании кассового их исполнения.

Вместе с тем, в случае передачи органами Федерального казначейства соответствующих полномочий по соглашению исполнительным органам власти, осуществление последними (их финансовыми органами) кассового исполнения территориальных бюджетов не должно рассматриваться как "обслуживание" такого их исполнения.

Представляется обоснованным рассматривать понятие "казначейское исполнение бюджетов" как исполнение бюджетов всеми участниками этого процесса на принципах, выражающих отличительные признаки казначейских методов и технологий. Главные из них - осуществление органами Федерального казначейства операций распределения в соответствии с нормами бюджетного законодательства поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов и переход к единому счету бюджета, в основном предопределяющие остальные отличительные признаки такого их исполнения.

К ним относятся следующие: применение системы лицевых счетов бюджетных учреждений, отражающих движение денежных средств исходя из предусмотренных объемов финансирования, лимитов бюджетных обязательств, кассовые расходы и остатки бюджетных средств; доведение бюджетных средств с единого счета бюджета непосредственно (минуя промежуточные звенья управления) до конечных бюджетополучателей; создание новых условий для повышения оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств; широкое внедрение в органах Федерального казначейства автоматизированной системы кассового исполнения бюджетов, явившееся исходным условием для инициирования поэтапного перехода к комплексной автоматизации в бюджетном процессе с охватом всех его участников. И, конечно, важным признаком казначейского исполнения бюджетов является также участие органов Федерального казначейства по всей вертикали бюджетной системы РФ в проведении и учете кассовых операций в порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов с составлением отчета о кассовом их исполнении.

В казначейском исполнении бюджетов, включая проведение кассовых операций, участвуют и исполнительные органы власти (их финорганы). Например, составление платежных документов для осуществления "через кассу" бюджетных расходов, при санкционировании расходов бюджета, которые в условиях казначейского его исполнения требуют обязательного обоснования подтверждающими документами. Поэтому кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства можно рассматривать как часть казначейского исполнения бюджетов.

В условиях отказа от рассредоточения средств бюджета по многочисленным счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств и перехода на единый счет бюджета качественно расширяются возможности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований в маневрировании средствами бюджета, за счет чего резко уменьшается вероятность возникновения кассовых разрывов и, соответственно, сокращается или отпадает потребность в привлечении кредитных ресурсов на их покрытие. Это, как и повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля, а также прозрачности расходования средств, важное условие, характеризующее эффективность казначейского исполнения бюджетов.

Эффективность - относительный показатель. Экономическая эффективность характеризуется отношением полученного результата к затратам на его достижение. Когда речь идет об оценке эффективности казначейского исполнения бюджетов, данный подход нельзя не учитывать, но он не исчерпывает все критерии, требующиеся для ответа на вопрос о повышении эффективности такого их исполнения. Вот почему речь должна идти о повышении социально-экономической эффективности, которая не обязательно может определяться в денежном выражении.

В сложившихся условиях реформирования бюджетной системы Российской Федерации на принципах бюджетного федерализма и отказа от централизованно построенной вертикали финансовых органов с двойным подчинением их на региональном и местном уровнях важное значение приобрело проведение и учет кассовых операций в порядке кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов в едином государственном органе - системе Федерального казначейства, что наряду с требованием соблюдения принципа единства бюджетной системы отвечает сочетанию интересов всех уровней власти. В реализации таких возможностей состоит, прежде всего, социально-экономический эффект от перехода на казначейское исполнение бюджетов.

Такой порядок дает также возможность финансовым органам при осуществлении расходов на оплату продукции и услуг, получаемых бюджетным учреждением, оценивать обоснованность отбора их исходя из сравнения с действующими ценами и тарифами на аналогичные продукцию и услуги. Но подобный контроль (в частности, через Интернет) не предусмотрен как обязательный ни бюджетным законодательством, ни другими нормативными правовыми актами, поскольку предполагается, что эти вопросы могут решаться посредством проведения конкурсов. Когда функция по санкционированию расходов бюджетных учреждений, финансируемых из региональных и местных бюджетов, передается по соглашению органам Федерального казначейства, они могут не осуществлять такой контроль. Все это требует внесения соответствующих корректив в действующее бюджетное законодательство.

Проблема сочетания федеральных, региональных и местных интересов в условиях казначейского исполнения бюджетов наилучшим образом может быть реализована при законодательно установленной возможности использования соответствующих вариантов казначейского исполнения бюджетов, предусматривающих принципиальные условия разграничения функций такого их исполнения между территориальными (региональными, местными) органами власти (их финорганами) и органами Федерального казначейства. Такими вариантами могут быть следующие:

первый - в функции региональных и местных исполнительных органов власти (их финорганов) входят организация исполнения и исполнение территориального бюджета с использованием казначейских методов и технологий через единый счет бюджета, за исключением кассового обслуживания, возложенного на органы Федерального казначейства;

второй - при имеющейся возможности у территориальных органов исполнительной власти финансового обеспечения проведения и учета кассовых операций с использованием казначейских методов и технологий за счет собственных доходов территориальных бюджетов и при наличии в собственности (пользовании, управлении) необходимого для этого имущества, а также соблюдении соответствующих стандартов казначейского исполнения бюджетов территориальный орган Федерального казначейства не должен иметь права отказать исполнительному органу власти в передаче ему (непосредственно его финоргану) своей функции по проведению и учету кассовых операций, за исключением операций, не подлежащих передаче при любых вариантах;

третий вариант - в функции территориальных органов Федерального казначейства входит проведение и учет кассовых операций (кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов), за исключением случаев, когда проведение и учет этих операции передаются по соглашению исполнительным органам власти по их инициативе и при соблюдении последними предусмотренных условий для их передачи. К таким условиям, содержащимся в ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, относятся: финансовое обеспечение их реализации собственными средствами и наличие необходимого для этого имущества. Вместе с тем при их соблюдении не предусматривается обязательность положительного решения со стороны органов Федерального казначейства.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено в качестве ограничения права субъектов РФ заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения регионального и местных бюджетов органами власти субъекта РФ, если расчетная доля межбюджетных трансфертов превышает 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Такое ограничение не представляется научно обоснованным по сравнению с условием о соблюдении стандартов казначейского исполнения бюджетов.

В то же время, при любых вариантах в компетенцию органов Федерального казначейства должны входить функции по осуществлению в соответствии с нормами бюджетного законодательства распределения поступлений в бюджетную систему РФ между бюджетами разных уровней полностью или в процентных долях с зачислением на счета соответствующих бюджетов, а также открытие лицевых счетов распорядителям и получателям средств регионального и местного бюджетов для учета операций со средствами, контроль за осуществлением которых возложен на органы Федерального казначейства (учет операций с целевыми межбюджетными трансфертами из федерального бюджета в форме субсидий и субвенций, за исключением направляемых в порядке компенсации произведенных расходов).

В субъектах РФ появились проблемы, вызванные наличием в процессе кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов посредника между финансовыми органами исполнительной власти и учреждениями банка, которые раньше сами полностью осуществляли кассовое обслуживание бюджетов, - территориальных органов Федерального казначейства. Такие проблемы в основном состоят в нерешенности следующих задач: обеспечение надежного контроля за недопущением принятия в учреждениях банков от плательщиков некачественно оформленных платежных документов, что приводит к росту "невыясненных платежей"; недопущение задержки оформления и реализации платежных документов по осуществлению бюджетных расходов; оперативное получение ежедневной информации об исполнении бюджета, при необходимости в любой степени детализации; получение оперативной информации о кассовых расходах бюджетополучателей и территориального бюджета в разрезе бюджетной классификации на любую дату нарастающим итогом с начала года и за конкретный период; оперативное получение информации об остатках денежных средств на счетах финансовых органов и лицевых счетах бюджетополучателей; оперативное и мобильное решение вопросов о передвижении лимитов бюджетных обязательств при возникновении непредвиденных расходов; формирование в более сжатые сроки отчетов об исполнении бюджетов, ускорение получения данных о кассовом их исполнении и сокращение сроков приемки отчетов от распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.

Распределение поступлений в бюджетную систему РФ с зачислением на единый счет соответствующего бюджета осуществлялось в ряде случаев органами Федерального казначейства таким образом, что информацию об этом финансовые органы могли получить лишь на третий день после зачисления платежей на счет органа Федерального казначейства. Проблема у некоторых финорганов также в том, что сведения о движении средств на счете бюджета можно было получить только к 11 ч.

Были претензии со стороны ряда финорганов на существенное ограничение операционного дня (например, до 16 ч.) для принятия платежных документов на списание средств со счета бюджета в тот же день.

В числе мер по решению этих проблем - ускорение процесса широкого внедрения автоматизированной системы казначейского исполнения бюджетов, включая взаимоотношения со всеми его участниками, а также с учреждениями банков на всех уровнях власти и бюджетной системы на основе координации этой работы Федеральным казначейством с учетом положительных инициатив на местах.

С 1 января 2009 г. вступил в силу новый Порядок открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами, утвержденный приказом Федерального казначейства от 07.10.2008 N 7н (далее Порядок). Данный Порядок пришел на смену просуществовавшей с 2002 г. Инструкции, утвержденной приказом Министерства финансов РФ от 31.12.2002 N 142н.

Важно остановиться на преимуществах нового Порядка именно как нормативного документа в части, касающейся непосредственно открытия лицевых счетов.

Итак, данный порядок был разработан Казначейством России в соответствии со ст. 166.1, 220.1 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым лицевые счета открываются и ведутся органами Федерального казначейства в порядке, установленном самим Федеральным казначейством. Наряду с новым Порядком с 1 января 2009 г. вступил в силу абз. 9 п. 1 ст. 166.1 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающий среди бюджетных полномочий Федерального казначейства осуществление открытия и ведения лицевых счетов в соответствии с новым утвержденным порядком.

Здесь нужно отметить огромные преимущества нового "свода правил по счетам" перед множеством существующих на сегодняшний день нормативных документов, содержащих отдельные положения по вопросам открытия и ведения лицевых счетов.

Суть первого из них заключается в том, что с 1 января 2009 г. все основополагающие правила по вопросам порядка открытия и ведения лицевых счетов всех участников бюджетного процесса аккумулированы в одном нормативном правовом акте - Порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами, утвержденном приказом Федерального казначейства от 07.10.2008 N 7н.

Так, перекочевали в новый Порядок правила открытия органами Федерального казначейства лицевых счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, предусмотренные приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 N 1н "Об утверждении порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства", положения приказа Министерства финансов РФ от 30.12.2005 N 19н "О порядке кассового обслуживания территориальными органами Федерального казначейства операций со средствами, полученными бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности", приказа Министерства финансов РФ от21.06.2001 N 46н "О порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными получателями средств федерального бюджета от приносящей доход деятельности", приказа Федерального казначейства от 07.09.2005 N 17н "Об утверждении порядка открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных бюджетных учреждений в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации", а также правила ряда других нормативных документов. Теперь они выделены отдельными разделами в новом Порядке и уже не будут нуждаться в индивидуальном правовом регулировании в виде отдельных нормативных правовых актов.

Данная систематизация правовых норм в сфере казначейского исполнения бюджетов должна значительно облегчить изучение и понимание предусмотренных правил в их взаимосвязи с другими основополагающими принципами бюджетной системы Российской Федерации, а также позволит свести до минимума возможность возникновения правовых коллизий при открытии и ведении лицевых счетов по учету бюджетных средств. Немаловажную роль в этом также должно сыграть положение, позволяющее оперативно реагировать на все изменения бюджетного законодательства в части, касающейся порядка открытия и ведения лицевых счетов. На Федеральное казначейство и его территориальные органы возложена обязанность по информированию клиентов обо всех нормативных документах, устанавливающих правила открытия, переоформления, закрытия и обслуживания счетов, а также по вопросам, возникающим в процессе взаимодействия Казначейства со своими клиентами.

В отличие от прежней Инструкции, содержащей общее понятие лицевых счетов для учета операций, осуществляемых в процессе исполнения расходов федерального бюджета, новый Порядок в первом своем пункте детально конкретизирует, для учета каких операций он разработан, а также предусматривает новый перечень лицевых счетов, которые могут быть открыты органами Федерального казначейства для осуществления этих операций с 1 января 2009 г.:

1. лицевой счет главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств;

2. лицевой счет бюджета;

3. лицевой счет получателя бюджетных средств;

4. лицевой счет администратора доходов бюджета;

5. лицевой счет для учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение учреждения;

6. лицевой счет главного администратора источников внутреннего финансирования дефицита бюджета;

7. лицевой счет главного администратора источников внешнего финансирования дефицита бюджета;

8. лицевой счет администратора источников внутреннего финансирования дефицита бюджета;

9. лицевой счет администратора источников внешнего финансирования дефицита бюджета;

10. лицевой счет иного получателя бюджетных средств;

11. лицевой счет для учета операций по переданным полномочиям получателя бюджетных средств.

Из указанного выше очевидно, что виды лицевых счетов с начала 2009 г. открыты участникам бюджетного процесса в зависимости от их полномочий.

Еще одной яркой отличительной особенностью стало отсутствие в Порядке правила о том, что каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет соответствующего вида.

Исходя из положений п. 2.4-2.5 Порядка можно предположить, что одному и тому же участнику бюджетного процесса может быть открыто несколько лицевых счетов, например, счетов администратора доходов бюджета или несколько лицевых счетов для учета операций по переданным полномочиям получателя бюджетных средств (п. 2.4 - администратору доходов бюджета открываются отдельные счета для учета операций по администрированию доходов соответствующего бюджета, п. 2.5 - получателю бюджетных средств могут быть открыты лицевые счета для учета операций по каждому переданному полномочию).

Вместе с тем, о том, каким именно образом на практике будет реализовано данное положение, остается пока только догадываться, поскольку при буквальном прочтении данных статей можно предположить, что количество лицевых счетов, открываемых территориальными органами Федерального казначейства, в начале 2009 г. может увеличиться в десятки и даже сотни раз, что навряд ли подразумевали разработчики Приказа N 7н.

В тоже время, данное предположение нельзя отнести к другим видам лицевых счетов. Например, ничего не говорится в новом Порядке о возможности открытия нескольких лицевых счетов получателя бюджетных средств. Следовательно, счет будет один, но на нем раздельно будет осуществляться отражение операций по различным видам поступающих средств, например, по средствам, полученным из соответствующего бюджета, по средствам, полученным от приносящей доход деятельности и, допустим, по средствам на осуществление оперативно-розыскных мероприятий.

С 2009 г. поменялись и принципы формирования структуры номера лицевого счета, присваиваемого казначейством при открытии счета. Теперь присваиваемые номера будут содержать долгожданный специальный код Федерального казначейства или органа Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета в соответствии с классификатором органов Федерального казначейства, а также код типа бюджета, предусмотренный самим Порядком и содержащий пять основных значений (федеральный бюджет, бюджет субъекта, местный бюджет, бюджет Государственного внебюджетного фонда, бюджет территориального государственного внебюджетного фонда).

Что касается перечня документов, предоставляемых для открытия лицевых счетов, то существенных изменений он не претерпел. Участник бюджетного процесса для открытия лицевого счета любого вида должен в обязательном порядке предоставить два документа - заявление на открытие лицевого счета и карточку образцов подписей по формам, предусмотренным самим Порядком. Остальные документы, которые необходимо предоставить клиенту для открытия счета и формирования "дела клиента" (термин заменил ранее существовавшее понятие "юридического дела клиента"), зависят от вида открываемого счета.

Еще один новый существенный положительный момент в Порядке. Теперь нормативно закреплено, проверку каких реквизитов документов, представляемых для открытия, переоформления и закрытия лицевых счетов проверяют сотрудники органов Федерального казначейства (начиная от формы документов и заканчивая форматом указания даты документа). Причем, из содержания самого Порядка следует, что перечни таких реквизитов являются закрытыми и не подлежат расширительному толкованию. Данное обстоятельство позволяет, во-первых, достичь единообразия в толковании норм Порядка органами Федерального казначейства при осуществлении функций по казначейскому обслуживанию участников бюджетного процесса. Во-вторых, в случае возврата пакета документов, не соответствующих установленным требованиям, обеспечить подготовку мотивированного отказа со ссылкой на конкретную норму права. Также, несомненно, регламентированным новшеством стало и правило о недопущении присутствия исправлений в представляемых в органы Федерального казначейства документах.

Очень удобно с точки зрения юридической техники в части открытия, переоформления и закрытия счетов представлена структура нового Порядка: порядок предусматривает отдельными разделами правила открытия лицевых счетов участникам бюджетного процесса федерального уровня, порядок их переоформления и закрытия, особенности открытия, переоформления и закрытия лицевых счетов участникам бюджетного процесса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Кроме того, отдельными разделами детально регламентированы: порядок перевода лицевых счетов в системе Федерального казначейства, особенности приемки-передачи показателей лицевого счета администратора доходов бюджета при реорганизации (и ликвидации) администратора доходов бюджетов или передачи полномочий по администрированию доходов, а также порядок передачи показателей лицевого счета бюджета в случае образования нового финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В общем, новый Порядок получился достаточно интересным. Тем не менее, рассчитывать на то, что вопросов, касающихся открытия и ведения лицевых счетов органами Федерального казначейства, станет меньше, не приходится, поскольку в процессе его применения обязательно возникнут нюансы, которые потребуют дополнительного уточнения и нормативного закрепления.

И все же, благодаря совместным слаженным действиям Федерального казначейства и его территориальных органов все участники бюджетного процесса смогут без особых проблем и в кратчайшие сроки, руководствуясь новым Порядком открытия и ведения лицевых счетов, оформить новые счета в органах Федерального казначейства и все финансовые ресурсы, размещенные на этих счетах, направить на эффективное выполнение своих государственных полномочий.

1.3 Правовые основы функционирования органов федерального казначейства

При переходе к рынку финансовая деятельность государства приобретала все большее значение, процессы перераспределения и накопления шли в основном через финансовые ресурсы, а поэтому государство создавало специальные органы, занимающиеся исполнением бюджетов и контролем за финансовой деятельностью в стране. Одним из этих органов является Федеральное казначейство. Правовыми основами деятельности его органов были Указ Президента Российской Федерации № 1556 от 8 декабря 1992 года «О федеральном казначействе» и постановление Правительства Российской Федерации № 864 от 27 августа 1993 года «О федеральном казначействе Российской Федерации», которые определили основные принципы образования единой централизованной системы органов федерального казначейства. Процесс перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета, начатый в Российской Федерации в 1992 году, свидетельствует о непоследовательности, а иногда и противоречивости актов, регламентирующих деятельность органов федерального казначейства, призванных осуществить данный переход.

До принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации все правовые коллизии, связанные с деятельностью новых финансовых органов Минфина России, регулировались подзаконными актами. И только принятие Закона Российской Федерации № 159-ФЗ от 09 июля 1999 года «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» позволило снять большинство проблем, так как признание утратившими силу значительного количества законов, регламентирующих бюджетную деятельность государства, и введение в действие с 1 января 1999 года новых норм бюджетного законодательства, вытекающих из Бюджетного кодекса, стало очередным этапом становления и развития Федерального казначейства.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Общие полномочия Федерального казначейства определены постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 «О Федеральном казначействе». Так, согласно Положению о Федеральном казначействе, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 703, Федеральное Казначейство является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Бюджетные полномочия Федерального казначейства установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 166.1).

Все органы Казначейства России - юридические лица, они относятся к органам исполнительной власти и руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации. Любые документы других министерств и ведомств по вопросам исполнения федерального бюджета не являются руководящими для органов Казначейства России.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Федерального казначейства.

Проекты нормативных правовых актов подготавливаются Федеральным казначейством в пределах компетенции, в соответствии с положением о Федеральном казначействе, в виде приказов, положений, правил и инструкций.

Деятельность Федерального казначейства помимо указанных выше законодательных и нормативно-правовых актов опирается на систему ведомственных норм.

Таким образом, любые действия по исполнению федерального бюджета могут быть осуществлены органами казначейства только на основании документов, принятых в рамках правоотношений по вопросам исполнения федерального бюджета уполномоченными органами. Принимать самостоятельные решения и руководствоваться ненадлежащими документами органы Казначейства не имеют права.

При такой организации Правительству Российской Федерации обеспечивается полная, надежная, оперативная и достоверная информация по бюджетным и внебюджетным операциям органов государственного управления, а также об исполнении бюджета и других операциях региональных и местных органов государственного управления с тем, чтобы иметь возможность эффективно корректировать исполнение бюджета с учетом развития событий в экономике.

В целом к основным задачам органов Казначейства России относятся:

§ организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами на счетах Казначейства в банках исходя из принципа единой кассы;

§ регулирование финансовых отношений между бюджетами и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

§ краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных государственных расходов;

§ сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления отчетности о финансовых операциях, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы в целом;

§ управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

§ разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции Казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций; подготовка проекта бюджетной классификации; ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.

Система органов Казначейства в рамках поставленных перед ней задач обеспечивает:

§ финансовое исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;

§ учет операций по движению государственных ресурсов, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации;

§ сбор, обработку и анализ данных о состоянии государственных ресурсов;

§ контроль за поступлением и целевым использованием государственных финансовых ресурсов;

§ ведение сводного реестра распорядителей государственных финансовых ресурсов;

§ краткосрочное прогнозирование объемов государственных ресурсов;

§ краткосрочное планирование государственных финансовых ресурсов;

§ распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

§ учет взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

§ регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

§ взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации и Федеральной налоговой службой Российской Федерации (ФНС России) и иными государственными органами власти и управления в целях улучшения исполнения федерального бюджета;

§ обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга и т.д.

С 1 января 2006 года в соответствии со статьей 2151 Кодекса кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе и бюджетов муниципальных образований, должно осуществляться только органами Федерального казначейства.

Кассовое обслуживание исполнения бюджета согласно ст.6 Бюджетного Кодекса это проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета, и порядок осуществления таких операций в настоящее время регламентирован следующей нормативной правовой базой.

В первую очередь, это конечно нормы Бюджетного Кодекса, и ряд нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства.

Учет поступлений в бюджетную систему Российской Федерации с 1 января 2009 года производится Федеральным казначейством и его территориальными органами в соответствии с положениями приказа Министерства финансов Российской Федерации от 05.09.2008 № 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации», зарегистрированным Министерством юстиции Российской Федерации.