Бюджет является главным универсальным финансовым планом государства. Через бюджет происходит аккумуляция, распределение и использование основной массы денежных средств. От правильного функционирования системы поступления и расходования финансов зависит благосостояние всей страны в целом и в частности государственных и муниципальных образований.

Этим обусловлен выбор темы работы- «Особенности бюджета города Ставрополя как административного центра».

Актуальность выбранной темы состоит в том, что на основе изучения формирования бюджета будут выявлены основные недостатки в расходовании средств, выделенных на функционирование города как административного центра. А это имеет немаловажное значение, так как административный центр- это лицо не только самого города, но и всего региона в целом. Исследованию проблем формирования местного бюджета посвящено множество научных работ отечественных авторов, таких как: О. В. Врублевская, Ю.А.Дмитриев, В. Лексин, С. И. Лушин, Ю. А. Новоселов, Г. Б. Поляк, Л. И. Пронина, М. В. Романовский, А. Швецов и др.

Следует отметить, что отдельные аспекты процесса формирования и прогнозирования средств местного бюджета требуют доработки и совершенствования. В частности, недостаточно проработаны вопросы определения потенциала органов местного самоуправления в формировании финансовой политики. В настоящее время требуется эффективная организация мониторинга финансового состояния муниципального образования, а также эффективная организация процессов прогнозирования муниципальных доходов.

Объектом исследования дипломной работы является бюджет муниципального образования - города Ставрополя. Предметом исследования - особенности бюджета города Ставрополя.

Целью написания выпускной квалификационной работы является выявление особенностей в формировании бюджета города Ставрополя как административного центра и разработка направлений его совершенствования.

В соответствии с поставленной целью определены следующие основные задачи:

- изучить теоретические аспекты бюджета и бюджетной системы;

- проанализировать основные показатели бюджета города Ставрополя;

- разработать систему совершенствования планирования бюджета.

В ходе работы использовались следующие методы исследования: системного анализа, графического моделирования, абстрактно-логический, сравнительный и экономико-статистический.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы. В первой главе «Теоретические аспекты бюджета и бюджетной системы» рассматриваются основные понятия бюджета и бюджетной системы, местные бюджеты в структуре бюджетной системы России и межбюджетные отношения. Вторая глава «Анализ основных показателей бюджета города Ставрополя» содержит характеристику бюджета г. Ставрополя и анализ доходной и расходной частей бюджета. В третьей главе «Совершенствование системы планирования бюджета» предлагается система по укреплению собственной доходной базы бюджета города Ставрополя и разработка перспективного финансового плана при формировании бюджета

В заключении обобщены основные результаты исследования, сформулированы выводы и предложения.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

1.1 Основные понятия бюджета и бюджетной системы

Изучение экономической структуры любого общества современного государства невозможно без анализа финансовой системы.

Финансовые отношения представляют собой важную составную часть общих экономических отношений, присущих любой общественной системе. Через финансовый механизм государство образует и использует фонды денежных средств, необходимых для выполнения его многочисленных функций в политической, экономической и социальной сферах.

Финансовая система охватывает многочисленные институты государственных финансов, которые действуют в тесном взаимодействии с кредитными институтами различного назначения.(19)

Финансовая система РФ представляет собой совокупность различных сфер финансовых отношений, каждая из которых характеризуется особенностями в формировании и использовании фондов денежных средств, различной ролью в общественном воспроизводстве. Финансовая система РФ включает следующие звенья финансовых отношений: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит, фонды страхования, финансы предприятий различных форм собственности (см. рис.1).

Все вышеперечисленные финансовые отношения можно разбить на две подсистемы. Это общегосударственные финансы, обеспечивающие потребности расширенного воспроизводства на макроуровне, и финансы хозяйствующих субъектов, используемые для обеспечения воспроизводственного процесса денежными средствами на микроуровне. (16) Государственный бюджет является главным звеном финансовой системы.

Рисунок 1 - Финансовая система Российской Федерации.

Будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение - по удовлетворению потребностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории. Эта категория, являясь частью финансов, характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом; но одновременно имеет особенности, отличающие ее от других сфер и звеньев финансовых отношений. К числу особенностей относятся следующие:

государственный бюджет является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках государства и ее использованием с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных формирований;

с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода, реже - национального богатства между отраслями народного хозяйства, территориями страны, сферами общественной деятельности;

пропорции бюджетного перераспределения стоимости в большей мере, чем у других звеньев финансов, определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития;

область бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что обусловлено ключевым положением бюджета по сравнению с другими (17).

Бюджет - это стратегический финансовый план, который может готовиться как на год, так и на квартал или месяц. Бюджет проходит несколько стадий: от планирования и согласования, до исполнения и контроля. Укрупненные бюджеты могут готовиться на срок в 3-20 лет (1).

Бюджет обычно составляется в денежном выражении в привязке к какой-либо валюте, которая является "основной валютой бюджета". При этом основная валюта бюджета может отличаться от национальной валюты и при необходимости пересчитываться по текущему (по заданному) курсу иностранной валюты.

Бюджет является неотъемлемым атрибутом планирования финансово-хозяйственной деятельности практически любой организации независимо от формы собственности.

Бюджет - это зеркало качества управления предприятием, которое измеряется количественными показателями деловой активности.

Бюджет - это согласованный и сбалансированный план, объединяющий финансовую и инвестиционную деятельности предприятия и позволяющий сопоставлять все понесенные затраты и полученные результаты по отдельным подпериодам и на предстоящий период в целом (3).

Бюджетная система - под этим термином иногда понимается автоматизированная система для планирования и контроля исполнения бюджета, но бюджетная система в первую очередь - это инструмент распределения ограниченных ресурсов, используемых для достижения стратегических целей предприятия и включает в себя комплекс мероприятий, связанных с планированием и контролем исполнения бюджета (12).

Бюджетная система страны включает в себя центральный орган принятия решений - Бюджетный комитет, который задает единые приоритеты управления деятельностью предприятия. Бюджетный комитет распределяет материальные и финансовые ресурсы между центрами финансовой ответственности или учета (ЦФО или ЦФУ). При построении бюджетной системы основная задача заключается в разработке корректной структуры центров финансовой ответственности (учета). Для каждого из ЦФУ необходимо определить набор целевых показателей. Важно обеспечить их связь между собой и с общими стратегическими целями (26).

В рамках установленных лимитов руководители подразделений должны иметь полномочия по использованию ресурсов и нести ответственность за достижение закрепленных за ними показателей. Правильно построенная бюджетная система обеспечивает распределение и закрепление полномочий и ответственности между уровнями управления и отдельными руководителями за расходование ресурсов и достижение целевых показателей деятельности.

Бюджет расходов и доходов (или бюджет доходов и расходов) - это первый в числе документов основного бюджета, который отражает операционную деятельность предприятия, показывая его эффективность с точки зрения покрытия производственных затрат доходами от реализации произведенной продукции и услуг, т. е. доходности предприятия.

Бюджет доходов и расходов позволяет установить лимиты для основных видов расходов и для целевых показателей прибыли, проанализировать и определить резервы формирования и увеличения прибыли, оптимизации налоговых и других отчислений в бюджет, возможности возврата заемных средств, формирования фондов накопления и потребления (30).

Бюджет доходов и расходов - это прогнозирование стоимости продукции в отпускных ценах (тарифах) на предстоящий период с выделением переменных и условно-постоянных затрат, валовой, операционной, балансовой и чистой прибыли.

Бюджетирование - это управленческая технология, основа финансовой дисциплины. Бюджетирование используется для повышения ответственности руководителей различного уровня управления за финансовые результаты, достигнутые возглавляемыми ими структурными подразделениями (11).

Расчеты, осуществляемые в процессе бюджетирования, позволяют определить необходимую сумму денежных средств для реализации поставленных целей, а также источники поступления этих средств. При дефиците средств и отсутствии возможности привлечения кредитных средств анализируются расходы по статьям, их очередность, проводится сокращение расходов.

Обычно выделяют три основные функциональные области бюджетирования: производственную (или операционную), инвестиционную и финансовую.

При финансовом планировании виды бюджетов обычно делятся на следующие группы:

· основные бюджеты (бюджет доходов и расходов, бюджет движения денежных средств, расчетный баланс);

· операционные бюджеты (бюджет продаж, бюджет прямых затрат на сырье и материалы, бюджет прямых затрат на оплату труда, бюджет общепроизводственных расходов, бюджет управленческих расходов и др.).

Система бюджетирования включает в себя, как правило, несколько составляющих:

· организационная составляющая;

· методологическая составляющая;

· автоматизированная информационная система поддержки планирования и контроля исполнения бюджета (14).

Система бюджетирования - это и система управления формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов, регулирования всех финансовых процессов на предприятии. Задача системы бюджетирования - обеспечить наиболее комфортное планирование и принятие решений по эффективному движению финансовых ресурсов между предприятием и источниками его финансирования. Всё в системе бюджетирования направлено на увеличение финансовых ресурсов, инвестиций и наращивание объема капитала.

Система бюджетирования, прежде всего, - это технология оперативного управления.

Бюджетный процесс - процесс тщательной проработки всех регламентов и процедур составления и контроля исполнения бюджетов, мотивированности руководства (27).

Нарушение бюджетного процесса может означать срыв всех планов предприятия: производства, выплаты заработной платы, налогов.

Обычно выделяются следующие требования к организации бюджетного процесса, соблюдение которых необходимо для успешного формирования, внедрения и функционирования системы бюджетирования:

· наличие единого документа, регламентирующего бюджетный процесс;

· создание бюджетного комитета;

· установление жесткой финансовой дисциплины;

· выстраивание приоритетов в финансах;

· четкое разграничение полномочий и ответственности служб.

Как экономическая категория бюджетные отношения явля-ются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присуща денежная форма и основные функции финансов.

Бюджет выполняет следующие задачи:

* перераспределение ВВП;

* государственное регулирование и стимулирование эконо-мики;

* финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществ-ления социальной политики государства;

* контроль за образованием и использованием централизо-ванных фондов денежных средств.

Распределительная функция бюджета проявляется через фор-мирование и использование централизованных фондов денеж-ных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономи-ческие отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом эко-номические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления (24).

Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвя-занные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:

1) образование доходов бюджета,

2) использование бюджетных средств (расходы бюджета).

Доходы бюджета -- денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной вла-сти Российской Федерации, органов государственной власти субъек-тов Российской Федерации и органов местного самоуправления (15).

В процессе образования доходов бюджета происходит принуди-тельное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в про-цессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.

Доходы бюджета имеют существенные различия по их платель-щикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др. Но вместе с тем они отличаются единством, так как преследуют одну цель -- формирование доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны денежная форма и обезличенность.

Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый ха-рактер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее пер-вичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т. д.), а также накопления (21).

Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо экономической деятельности самого государства, либо перераспреде-ления уже полученных доходов по уровням бюджетной системы.

Структура бюджетных доходов подвижна и во многом опре-деляется конкретными экономическими условиями. Например, в странах с высоким уровнем жизни основой налоговых доходов являются доходы физических лиц, а в странах с низким уровнем жизни -- косвенные налоги и налоги с юридических лиц (2).

Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям.

По социально-экономическому признаку все доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельности, банковской и страховой деятельности, приватизации и т.д.

По юридическим формам доходы различных элементов бюджетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые поступления, так как в этой форме бюджет получает около 75% всех доходов.

Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренние и внешние. К внешним источникам относятся средства, предоставляемые иностранными государствами и международными организациями. Необходимо отметить, что данные средства чаще всего предоставляются на возвратной основе, т.е. по своей сути являются процентными ссудами.

Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов. По этому основанию доходы бюджета можно разделить на закрепленные и регулирующие, дотации, субвенции и ссуды.

Закрепленные доходы - это такие доходы, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты. Законодательство устанавливает, что закрепленные доходы должны составлять не менее 70% доходной части минимальных бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, такой способ распределения доходов между бюджетами различных уровней, как их закрепление (закрепленные доходы), используется при формировании доходной части бюджетов всех уровней. Все это повышает значение закрепленных доходов и делает их долговременной основой любого бюджета, что должно повышать самостоятельность элементов бюджетной системы (3).

Закрепление доходов за бюджетами различных уровней осуществляется бюджетным и налоговым законодательством.

Вышестоящие бюджеты обладают правом передавать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях обеспечения гарантированного уровня их доходной части.

Регулирующие доходы - это доходы, которые в целях сбалансированности доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов или других платежей поступают в нижестоящие бюджеты на основе решений вышестоящих органов государственной или местной власти, принимаемых при утверждении ими своих бюджетов.

Другими словами, регулирующие доходы - это те, которые распределяются ежегодно в отличие от закрепленных, фиксируемых на более длительный срок.

1.2 Местные бюджеты в структуре бюджетной системы России

Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета. По экономической сущности государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. Благодаря бюджету государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках экономического и социального развития.

Бюджетным кодексом РФ законодательно закреплены принципы бюджетной системы Российской Федерации.

1. Единство бюджетной системы означает единство правовой базы. Денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансиро-вания расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ве-дения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, ре-гиональных бюджетов и местных бюджетов.

2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации -- это закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти Российской Феде-рации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов:

а) право законодательных (представительных) органов госу-дарственной власти и органов местного самоуправления на каж-дом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

б) наличие собственных источников доходов бюджетов каж-дого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) законодательное закрепление регулирующих доходов бюдже-тов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расхо-дования средств соответствующих бюджетов;

д) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финан-сирования дефицитов соответствующих бюджетов;

е) недопустимость изъятия доходов, дополнительно получен-ных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже-тов государственных внебюджетных фондов означает, что все до-ходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюд-жетных фондов и иные обязательные поступления подлежат от-ражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государ-ственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюд-жетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Рос-сийской Федерации.

5. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.

6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета за исключением целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня (31).

8. Принцип гласности означает:

- обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений;

- обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри представительного органа или между исполнительным и представительным органами государственной власти.

9. Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

10. Адресность и целевой характер бюджетных средств -- бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей (24).

Бюджетная система РФ представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней - федерального, субъектов Федерации и местных бюджетов, что представлено на рисунке 2.

Рисунок 2 - Структура бюджетов в РФ

Средства федерального бюджета являются главным источни-ком финансирования структурной перестройки экономики, кон-версии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства, пионерного освоения новых территориально-производственных комплексов.

Региональные бюджеты - центральное звено территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации.

С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.

Местные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции, и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.(24)

Российская Федерация устанавливает структуру и общие принципы построения бюджетной системы РФ, определяет состав доходных источников, поступающих в нижестоящие бюджеты, устанавливает общий порядок и принципы распределения доходов в бюджетной системе, принципы и основы бюджетного процесса, основы бюджетных прав субъектов и муниципальных образований. По отношению к бюджетам субъектов РФ Российская Федерация утверждает размеры отчислений от федерального бюджета, определяет перечень минимально необходимых расходов субъектов и др.

Субъекты РФ участвуют в осуществлении федеральных бюджетных прав (например, в форме представительства в федеральных законодательных и исполнительных органах). По отношению к местным бюджетам субъекты РФ имеют право предоставлять и получать процентные и беспроцентные ссуды, утверждают нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты, обеспечивают уровень доходов муниципальных образований, позволяющий финансировать их минимально необходимые расходы.

Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обладая правом устанавливать местные налоги, самостоятельно определять направления и объем расходов. Муниципальные образования имеют право получать и предоставлять ссуды бюджетам других уровней. Однако на практике тезис о самостоятельности местных бюджетов осуществляется не всегда последовательно. Дело в том, что источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, обеспечивают всего около 5% доходной части бюджетов муниципальных образований. Поэтому, в основном, доходная часть местного бюджета образуется из средств вышестоящих бюджетов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности (29).

Таким образом, местный бюджет (бюджет муниципального образования) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, которые отнесены к предметам ведения местного самоуправления (28). Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользовании и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (13).

1.3 Межбюджетные отношения

Система межбюджетных отношений в процессе становления прошла 3 качественно различных этапа.

В 1991-1993 годах действовал механизм индивидуального согласования объемов финансовой поддержки отдельных регионов.

Второй этап межбюджетных отношений начался после принятия Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней», в соответствии с которым региональным органам власти и управления было предоставлено право устанавливать ставку налога на прибыль, зачисляемую в их бюджеты в пределах допускаемого уровня (не более 25% для предприятий и организаций, а для банков и страховщиков - не более 30%). Затем были установлены единые для всех субъектов РФ пропорции разделения основных федеральных налогов (как регулирующих доходных источников) между уровнями бюджетной системы и, наконец, внедрены нормативно-долевые методы расчета и распределения федеральной финансовой помощи (так называемых трансфертов) региональным бюджетам (20).

В связи с реформированием межбюджетных отношений сформировалась первоначальная модель бюджетного федерализма, основанная на ежегодных законах о федеральном бюджете, в которых отражались конкретные элементы механизма межбюджетного регулирования. В результате возросла финансовая самостоятельность субъектов РФ, однако субъективизм в регулировании межбюджетных отношений сохранялся: до 75% средств, получаемых регионами из федерального бюджета, поступало в основном через неформализованную и слабо контролируемую систему взаимных расчетов между бюджетами. С другой стороны, на особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом стали переводиться Татарстан, Башкортостан, Карелия, Якутия, Ингушетия.

Нынешняя система межбюджетных отношений, сформированная в основном в 1994 году, преследовала объективно обусловленные цели создания механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ. Были созданы предпосылки для перехода в 1991-1993 годах индивидуального согласования объемов финансовой поддержки отдельных регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов (25).

В основе реформы лежали четыре принципиально новых для бюджетной системы России подхода.

Во-первых, субъектам РФ было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты.

Во-вторых, вводились единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов. Это, в основном, касалось налога на добавленную стоимость (НДС). В-третьих, была создана нормативная база введения региональными и местными властями собственных налогов.

В-четвертых, в составе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) должны были распределяться между субъектами РФ по специальным критериям и формулам. Основной критерий определения регионов, нуждающихся в этой помощи, - степень отставания среднедушевого дохода по бюджету от общероссийского уровня. Кроме этого показателя при расчетах учитываются поправочные коэффициенты бюджетных расходов крупных экономических районов, отражающие географические и социально-экономические условия, что особенно важно для северных и восточных регионов страны. Основной недостаток формулы распределения трансфертов и бюджетного «выравнивания» заключается в том, что она не «улавливает» в расчетах доходы, аккумулируемые в различных внебюджетных фондах при региональных и местных органах исполнительной власти, и подталкивает последних на завышение потребности в федеральной помощи.

Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав стал Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года. В Законе зафиксировано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают территориям минимальные местные бюджеты, и минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (7).

Далее указывается, что доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.

Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируется органами, принявшими решения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Начиная с 1997 года, вводится новая схема формирования и распределения средств ФФФПР. Доходная часть этого фонда образуется в размере 15% от суммы налоговых поступлений федерального бюджета, за исключением импортных пошлин и подоходного налога с физических лиц. Применяется и новая методика расчета трансфертов субъекта РФ (32).

Изменено распределение субъектов РФ по группам: особо выделены те, которые полностью расположены в районах Крайнего Севера и имеют высокие бюджетные доходы и расходы в расчете на душу населения.

Существующая система базируется на использовании четырех основных форм осуществления финансовой поддержки субъектов РФ:

Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) региональных бюджетов в рамках межбюджетных отношений - включает в себя субвенции, дотации и др.;

финансирование на решение конкретных задач, осуществляемое по линии различных министерств и ведомств;

расходы, связанные с осуществлением финансовой поддержки, учитываемые в ходе исполнения различных федеральных программ;

финансирование на возвратной основе из федерального бюджета решения некоторых социальных проблем в регионах (государственная поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера, бюджетные ссуды, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и т.п.) (6).

Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают
70-80 субъектов Федерации из 87. Доля каждого региона фиксируется в законе о федеральном бюджете на текущий год.

Из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации оказывается помощь тем субъектам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по Российской Федерации (субъекты Федерации, нуждающиеся в поддержке), и у которых собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов (субъекты Федерации, особо нуждающиеся в поддержке).

Регионы, получающие финансовую помощь из федерального бюджета, обязаны представлять в Министерство финансов РФ для контроля подробные плановые и фактические данные обо всех расходах и доходах своих бюджетов и внебюджетных фондах. Если какие-либо расходы регионального бюджета будут признаны нецелесообразными или излишними, то на их сумму уменьшаются перечисления из федерального бюджета. Такие регионы обязаны также ввести на своей территории все региональные налоги, утвержденные законодательством России, по ставкам не ниже средних.

Статус региона, "особо нуждающегося в поддержке", предоставляется тем регионам, у которых сумма федеральных налогов (налога на прибыль, НДС, акцизов и подоходного налога с физических лиц), собираемых на их территории и подлежащих зачислению в региональный бюджет, в расчете на одного жителя региона оказываются меньше 95% от средней аналогичной величины по Российской Федерации в целом и условная сумма расходов окажется менее 100% плановых расходов регионального бюджета (18).

За период с 1998 по 2003 годы мероприятия в области совершенствования межбюджетных отношений не утратили всех проблем и недостатков действующей системы. Основные из них продолжают оставаться. К их числу можно отнести следующие моменты:

индивидуальность межбюджетных отношений;

несогласованность механизма финансовой поддержки регионов целям и задачам государственной финансово-экономической политики;

отсутствие целевой направленности финансовой поддержки субъектов федерации;

финансовая помощь регионам только на 47% распределяется формализованным путем (посредством трансфертов);

методика расчета трансфертов сложна, перегружена исходными данными, каждый год пересматривается, громоздка и нельзя оценивать как отвечающую требованию «прозрачности»;

отсутствие стимулов региональных и местных властей укреплять собственную налоговую базу;

отсутствие обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов.

Основной недостаток сложившейся на сегодняшний день системы межбюджетных отношений заключается в том, то ни одна из целей, на которые она ориентирована, не достигнута.

Не обеспечены экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность и не разграничены четко ни расходные полномочия, ни доходные источники.

В этой связи реформирование системы межбюджетных отношений является необходимым и своевременным шагом.

В федеративном государстве взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления возникают по поводу распределения бюджетных полномочий, доходов и расходов, распределения и перераспределения последних между уровнями бюджетов, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения (23).

С помощью бюджетного механизма можно практически использовать бюджет в качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования производственных и социальных процессов. Благодаря бюджетному перераспределению национального дохода удается совершенствовать структуру общественного производства. При этом государство применяет различные формы прямого и косвенного воздействия на экономику, субсидирование предприятий, государственные инвестиции, бюджетное финансирование конверсии оборонных отраслей и т.д., добиваясь в конечном итоге изменения сложившихся народнохозяйственных пропорций. При правильном построении бюджетного механизма он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства.

Взаимосвязи между уровнями бюджетной системы осуществляются через механизм межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения в России можно представить в виде двух блоков (рисунок 3).

Рисунок 3 - Схема межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В основе таких отношений - законодательное разграничение расходов и доходов на постоянной основе, которое предопределяет качественные особенности механизма межбюджетного регулирования (10).

Межбюджетные отношения основываются на принципах, которые представлены на рисунке 4.

Рисунок 4 - Принципы межбюджетных отношений

В системе межбюджетных отношений существует передача расходов и доходов бюджетов.

Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете.

Отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации могут передаваться из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам только путем включения соответствующих норм (положений) в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов.

Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта Российской Федерации, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.

Страницы: 1, 2