Формирование устойчивой бюджетной системы региона (на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры)

Формирование устойчивой бюджетной системы региона (на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры)

Дипломная работа

Формирование устойчивой бюджетной системы региона (на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры)

СОДЕРЖАНИЕ

• СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
• ВВЕДЕНИЕ
• ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ СУБФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
• 1.1 Бюджетная система, как организационно-финансовая категория
• 1.2 Межбюджетные отношения в рамках государственной бюджетной системы
• 1.3 Бюджетная устойчивость как качественная характеристика состояния бюджетной системы субъекта федерации
• ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ ХАНТЫ - МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА-ЮГРЫ
• 2.1 Бюджетная система Ханты-Мансийского автономного округа - Югры
• 2.2 Бюджетный процесс в Ханты - Мансийском автономном округе - Югре и вопросы обеспечения устойчивой бюджетной системы региона
• 2.3 Стратегия социально - экономического развития Ханты - Мансийского автономного округа - Югры до 2020 года как один из основополагающих факторов формирования устойчивой бюджетной системы региона в долгосрочном периоде
• ГЛАВА 3. ОЦЕНКА УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ ХАНТЫ - МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА - ЮГРЫ
• 3.1 Анализ текущей устойчивости бюджетной системы Ханты - Мансийского автономного округа - Югры
• 3.2 Оценка среднесрочной и долгосрочной устойчивости бюджета ХМАО -Югры
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
• ПРИЛОЖЕНИЯ
• СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
• РФ - Российская Федерация
• ХМАО - Югра - Ханты-Мансийский автономный округ - Югра
• БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации
• АО - Автономный округ
• НК РФ - Налоговый Кодекс Российской Федерации
• СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
• СЗ ХМАО - Югры - Собрание законодательства Ханты - Мансийского автономного округа - Югры
• ВВЕДЕНИЕ
• Бюджет является основным источником финансирования деятельности субъекта власти, и от того, каковы размеры этого денежного фонда, регулярность его пополнения, функционирование в рамках бюджетной системы государства зависит степень реализации полномочий органов власти. Из этого следует, что возможность органов власти осуществлять свои функции зависит от текущего состояния бюджета и динамики его развития в будущем. Бюджет является частью бюджетной системы государства, которая определяется: правовым положением субъектов бюджетных правоотношений, основами бюджетного процесса, и межбюджетных отношений. Состояние бюджетной системы характеризуется многими показателями: общим объемом доходов и расходов бюджетов, входящих в ее состав, сбалансированностью бюджетов, размерами их дефицита, долей собственных доходов и их динамикой, размерами дебиторской и кредиторской задолженности субъекта власти. Однако на состояние бюджетной системы в динамике во многом влияет способность органа власти обеспечивать в будущем платежеспособность субъекта в условиях изменений внешней среды.
• Проводимые в Российской Федерации радикальные преобразования, ориентированные на рыночные отношения, потребовали разработки новой бюджетно-налоговой и финансовой политики, выступающей важнейшей составной частью в системе мер государственного воздействия на экономические процессы. Построение федеративного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальным образованиям в решении социально-экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватного механизма межбюджетных отношений, отвечающего и общегосударственным интересам , и интересам субъектов РФ, и органов местного самоуправления
• Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 г. стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений. Реформа межбюджетных отношений ставила главные задачи:
• -повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ;
• -выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;
• -создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
• В 2001 году одновременно с завершением реализации Концепции был начат новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств
• В настоящее время, несмотря на смену концепций, программ, совершенствование бюджетного законодательства, модель взаимодействия уровней власти все еще не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Недостаточная реализация таких принципов как самостоятельность бюджетов, разграничение доходов и расходов, ведет к потенциальной несбалансированности бюджетной системы, усилению тренда вертикального финансового дисбаланса - росту профицита федерального бюджета при увеличении дефицита бюджетов субъекта РФ.
• Ханты - Мансийский автономный округ относится к регионам-донорам. По поступлению налогов в бюджетную систему РФ занимает второе место. Является одним из наиболее ресурсообеспеченных и продуктивных регионов России. Основу его бюджета составляют поступления от быстроразвивающейся нефтедобывающей отрасли, вклад которой в совокупную российскую добычу составляет около 60%.
• хотя на территории округа проживает примерно 1% населения России (1505,2 тыс. человек). См: Общие сведения по ХМАО-Югре (электронный ресурс) /Администрация ХМАО-Югры: режим доступ:http://www: admhmao.ru
• Рост населения и демографическая структура региона в немалой степени способствует развитию экономики округа: доля экономически активного населения превышает 70% , в то время, как в среднем по России этот показатель составляет около 50%. В период 2000-2007 гг. население увеличилось на 7%. Уровень оплаты труда в 2,5 раза выше среднероссийского. См: Общие сведения по ХМАО-Югре (электронный ресурс) /Администрация ХМАО-Югры режим доступ:http://www: admhmao.ru
• Высокие показатели экономики, благосостояния населения ХМАО - Югры стали возможны не только благодаря природным ресурсам региона, но и грамотному менеджменту и руководителей крупных предприятий и органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
• Трудно переоценить роль государственного регулирования экономикой. Государственное регулирование экономики ставит своими главными целями экономическую и социальную стабильность, соблюдение интересов государства, общества в целом, социально незащищенных слоев населения, не забывая при этом о правах и свободе личности.
• Для реализации столь обширных функций и задач необходимы адекватные инструменты.
• Одним из основополагающих инструментом реализации государственных функций и задач является бюджет.
• Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач функций государства и местного самоуправления. См: Бюджетный кодекс РФ.- Новосибирск , 2008 - С.30.
• Бюджетная система региона - это совокупность бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ, субъекта федерации, местных бюджетов.
• Устойчивость бюджетов - это состояние бюджета, при котором обеспечивается субъектом публичной власти реализация возложенных всех закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансирования предусмотренных в бюджете расходов. Устойчивость бюджета позволяет судить о прочности финансовой основы деятельности субъекта власти.
• Так как основная задача бюджетов состоит в аккумуляции и справедливом, но вместе с тем разумным перераспределении публичных (государственных, муниципальных) средств, очевидно, насколько велика общественная значимость эффективности функционирования бюджетной системы региона.
• Выбор темы выпускной квалификационной работы обусловлен актуальностью рассматриваемой проблемы, интересом к возможным путям повышения устойчивости бюджетной системы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
• Цель работы состоит в изучении основных факторов, определяющих
• формирование устойчивой бюджетной системы субъекта Российской Федерации, и выявлении проблем, сопутствующих процессу формирования регионального бюджета.
• Объектом исследования в выпускной работе являются отношения в сфере управления государственными финансами субъектов Российской Федерации, предметом исследования - бюджетная система Ханты - Мансийского автономного округа - Югры.
• Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
• 1. Изучить: факторы, формирующие условия организации и принципы построения бюджетной системы субфедерального уровня в Российской Федерации; основные черты и принципы, характеризующие устойчивость бюджетной системы региона в теоретическом аспекте.
• 2. Проанализировать механизмы формирования и исполнения бюджета автономного округа.
• 3. Проанализировать состояние бюджета автономного округа в настоящее время и в динамике по критериям, характеризующим устойчивость бюджетной системы в текущем, среднесрочном и долгосрочном периодах.
• 4. Предпринятая в работе попытка исследования региональных проблем в формировании устойчивой бюджетной системы региона, изложенные пути и способы решения проблем при осуществлении бюджетного процесса в современных условиях, будет способствовать лучшему пониманию сущности бюджетной реформы, проводимой и в России и в ее регионах.
• Методологической основой дипломной работы является анализ и синтез теоретического и практического материала, индукции и дедукции. Анализ фактических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения. Теоретическую основу составили научные труды отечественных ученых, исследования практических работников по проблемам межбюджетных отношений, устойчивости бюджетов.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

Первая глава содержит теоретические и методологические подходы к организационно-финансовым категориям - бюджетная система РФ, межбюджетные отношения. Определяется социально - политическая, социально-экономическая роль бюджета РФ, как финансового фонда страны, рассматривается значимость региональных бюджетов в реализации функций государства. Анализируется понятие «устойчивость бюджетной системы», методологические подходы по проблеме устойчивости региональных бюджетов, существующие в российской практике.

Во второй главе дается характеристика Ханты - Мансийского автономного округа - Югры, как административно-территориальной единицы, анализируется бюджетная система региона, структура, распределение доходов по уровням бюджетной системы региона. Анализируется механизм функционирования бюджетного процесса, изучается проект бюджета автономного округа на 2008 год и на период до 2010 года. Формулируется значение принятия в ХМАО - Югре Стратегии социально-экономического развития региона для формирования устойчивой бюджетной системы региона в долгосрочном периоде.

В третьей главе приводится анализ текущей устойчивости бюджетной системы региона за 2006-2008 год, дается оценка среднесрочной и долгосрочной устойчивости бюджета ХМАО - Югры, приводится анализ текущей ситуации в свете развития мирового финансового кризиса.

Текст работы представлен на 99 страницах, включает 1 рисунок, 3 диаграммы, 16 таблиц. Список используемых источников и литературы состоит из 68 наименований.

ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ СУБФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Бюджетная система, как организационно-финансовая категория

В рыночной экономике, в условиях сократившихся возможностей государства оказывать влияние на экономические процессы, в стране возросла роль бюджетной системы, как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики.

Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей.
Таким образом, бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства.

Для России в силу ее федеративного устройства важную роль приобретает правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы. Даже грамотно построенный и сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах1 См: Крутова С.Г. Совершенствование механизма реализации государственной политики регулирования межбюджетных отношений : автореф. Дис.канд. эконом. наук: (электронный реурс) / http://www.zhb.rsu.ru

Бюджетная система, как организационно-финансовая категория - это организованная на определенных принципах и управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их формирования по расходам и доходам, взаимодействия, исполнения и контроля, закрепленные нормами бюджетно-налогового права.2 См: Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в РФ: учебное пособие/ Т.М. Ковалева, С.В. Барулин - М, 2005. - С.53.

Определение бюджетной системы в данной трактовке является более обширной категорией, чем понятие, закрепленное в Бюджетном Кодексе РФ СЗ РФ. - 1998. - № 31.- С.3823.

Отличие состоит в том, что данное в работе определение бюджетной системы включает в себя не только систему бюджетов трех уровней, а еще и бюджеты государственных внебюджетных фондов и средства межбюджетного регулирования и органы управления бюджетами, внебюджетными и межбюджетными отношениями См: Ковалёва Т.М. Указ.соч.-С52

Бюджетная система в первую очередь определяется действующим государственным устройством.

Структура бюджетной системы Российской Федерации институционально определена Конституцией РФ, в которой закреплено государственное устройство страны. Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Субъекты РФ являются равноправными. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.

Бюджетная система РФ является трехуровневой и включает в себя:

- федеральный бюджет;

-региональные бюджеты субъектов РФ (21 республиканский бюджет, 9 краевых, 47 областных, 4 окружных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт - Петербурга);

-бюджеты органов местного самоуправления (около 30 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов);

-бюджеты государственных внебюджетных фондов (федеральный, территориальные).

Важной самостоятельной частью бюджетной системы РФ, как суверенного государства, является Федеральный бюджет. Именно он обеспечивает мобилизацию финансовых ресурсов, необходимых для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории России. Кроме того, за счет средств Федерального бюджета покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления, обеспечение потребностей обороны страны, финансовая помощь субъектам Федерации, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов, резервов и др. Отдельное, не менее, а может быть и более важное звено бюджетной системы РФ составляют многочисленные местные бюджеты. Если в советские времена стремление к всеобщей централизации привело к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не превышал 10-15%, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов в настоящее время обеспечивается финансирование более 80% бюджетных расходов на здравоохранение, более 60% расходов на просвещение, крупные бюджетные средства направляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры.

Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ-это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей

Принципы бюджетной системы определены в БК РФ (гл.5):

-эффективность и экономность использования бюджетных средств;

-единство;

-разграничение доходов и расходов бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов;

-самостоятельность бюджетов;

-полнота отражения доходов и расходов бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов;

-общее (совокупное) покрытие расходов бюджета.

-достоверность бюджета;

-результативность и эффективность использования бюджетных средств;

-подведомственность расходов;

-единства кассы

-адресность и целевой характер бюджетных средств

Формирование доходов и расходов бюджетов разных уровней. Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства. Единая бюджетная классификация представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация дает возможность экономического и статистического анализа доходов и расходов бюджетов РФ, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов. В Бюджетном Кодексе РФ дана бюджетная классификация, которая включает:

-классификацию доходов бюджетов РФ;

- классификацию расходов бюджетов РФ;

-классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов РФ;

- классификацию операций публично- правовых образований.

Бюджетная классификация РФ является единой для всех уровней бюджетной системы и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе своими нормативными актами производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ. Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является группировкой доходов бюджетов всех уровней и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней. Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня. В соответствии с бюджетной классификацией выделяются следующие основные виды налоговых доходов:

1) налоги на прибыль, доход, прирост капитала;

2) налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;

3) налоги на совокупный доход;

4) налоги на имущество;

5) платежи за пользование природными ресурсами;

6) налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.

Из неналоговых же доходов основными являются следующие виды:

1) доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;

2) доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

3) доходы от реализации государственных запасов;

4) доходы от продажи земли и нематериальных активов;

5) поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;

6) административные платежи и сборы;

7) штрафные санкции, возмещение ущерба;

8) доходы от внешнеэкономической деятельности.

Кроме того, в бюджеты могут поступать дотации и субвенции, а также заемные средства. Закрепленные доходы - доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. Регулирующие доходы - доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год.

В условиях бюджетного дефицита, когда для покрытия бюджетных расходов недостаточно собственных средств, исполнительные органы власти могут привлекать заемные средства, т.е. получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях, брать краткосрочные кредиты коммерческих банков. Особенностью заемных средств как источника бюджетных доходов является условие их возвратности. Конкретный состав доходов и их объемы по каждому отдельному бюджету устанавливаются правовыми актами о соответствующем бюджете на каждый год. Основным порядком в распределении доходов между бюджетами является закрепление доходов за бюджетами. Доходы могут быть закреплены за тем или иным бюджетом на постоянной или долговременной основе, что повышает бюджетную самостоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Нормативы распределения доходов между бюджетами на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов установлены Бюджетным Кодексом РФ, утверждены Федеральным законом от 24 ноября 2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». СЗ РФ. 2008. - № 48.- Ст.5499.

Распределяемыми для субъекта РФ являются следующие федеральные налоги:

-акцизы - доля региона к распределению в зависимости от вида акциза;

-налог на доходы физических лиц - 70 процентов доля субъекта РФ;

-налог на прибыль организаций - 100 процентов по ставке установленной для субъекта РФ;

-сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов 30 или 80 процентов доля субъекта РФ (в зависимости от вида);

-государственная пошлина - в зависимости от вида государственной пошлины;

-налог на добычу полезных ископаемых - в зависимости от вида, для углеводородного сырья доля субъекта РФ 5% по нормативу распределения;

-налог взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 90 процентов доля субъекта РФ;

-единый сельскохозяйственный налог -30 процентов доля субъекта РФ.

(полный перечень в статье 56 БК РФ)

Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ представлены следующими налогами:

-налог на имущество;

-налог на игорный бизнес;

-транспортный налог.

Подлежат зачислению по нормативу 100 процентов.

Налоговые доходы бюджетов поселений представлены:

-земельный налог;

-налог на имущество физических лиц.

Подлежат зачислению по нормативу 100 процентов.

Налоговые доходы муниципальных районов, городских округов.

-земельный налог;

-налог на имущество физических лиц.

Подлежат зачислению по нормативу 100 процентов.

В соответствии со статьей 58 НК РФ субъект российской Федерации наделен правом установления нормативов отчислений налогов в местные бюджеты соответствующих федеральных и региональных налогов в соответствии с

Несмотря на тот неоспоримый факт, что без доходов невозможно произвести расходы в государственном бюджетном хозяйстве бюджетные расходы имеют первостепенное значение. Расходы государственного бюджета - это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению.

В качестве основополагающих принципов построения и функционирования рациональной системы бюджетных расходов можно выделить следующие:

-обязанность осуществления запланированного объема расходов;

-целевое назначение расходов;

-рациональное распределение расходов по уровням бюджетной системы;

-экономическую и социальную эффективность;

-недопущение дискриминации пользователей;

-экономическую и правовую обоснованность;

-обеспечение населения общественными благами; на уровне не ниже минимальных социальных стандартов.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляются в соответствии с расходными обязательствами, установленными законодательством. Расходные обязательства определяются полномочиями органов государственной власти, органами местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти на сегодняшний день четко разграничены Конституцией РФ, федеральным законом 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»СЗ РФ. - 1999. - № 42.-Ст. 5005, федеральным законом 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст.3822

Для выяснения роли и значения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют по определенным признакам: по роли в воспроизводстве, по общественному назначению, по отраслям производства, по целевому назначению. По роли в общественном производстве расходы государственного бюджета подразделяются на две части: одна связана с развитием материального производства, совершенствованием его отраслевой структуры, другая используется на содержание и дальнейшее развитие непроизводственной сферы. С помощью бюджетных расходов государство может регулировать распределение денежных средств между материальным производством и непроизводственной сферой в соответствии с потребностями общества.

Существующая бюджетная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней, отражающей направление финансов на выполнение основных функций государства. Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Состав расходов бюджетной системы определяется задачами и функциями государства. В зависимости от уровня бюджетов он может иметь некоторые различия. Основные направления расходов, характерные для бюджетной системы в целом, следующие:

- общегосударственные вопросы;

- национальная оборона;

- национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

- национальная экономика;

- жилищно-коммунальное хозяйство;

- охрана окружающей среды;

-образование;

-культура, кинематография, средства массовой информации;

-здравоохранение, физическая культура и спорт;

- социальная политика;

-межбюджетные трансферты.

Конкретные направления и размеры расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов определяются соответствующими органами государственной или местной власти и закрепляются в правовых актах о бюджете на конкретный год.

Функционирование бюджетной системы страны невозможно без наличия механизма, регулирующего процесс формирования бюджета, как денежного фонда, обеспечивающего исполнение социально-экономической программы развития страны. Бюджетный процесс, являясь таким механизмом, определяет финансовую стабильности государства. От того, насколько верно обозначены векторы данного процесса, зависит возможность государства исполнять свои функции как гаранта стабильности, социальной справедливости, независимого арбитра.

Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Бюджетный процесс включает в себя порядок составления и исполнения бюджета, его нормативно-правовую и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов страны. Основы бюджетного процесса определяются Конституцией и законами страны.

Бюджетная система Российской Федерации чрезвычайно сложна, как сложны и все ее составляющие: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты. Федеральный бюджет балансирует доходы и расходы государства в целом, осуществляет необходимое перераспределение доходов между социальными группами, между регионами. Территориальные же бюджеты способствуют осуществлению конкретных программ на местах. И то, и другое жизненно важно для функционирования экономики страны и успешного ее развития. Правомерно сделать вывод - оптимальное функционирование бюджетного механизма возможно лишь при двух основополагающих условиях: правильного построения межбюджетных отношений между бюджетами различных уровней и четкого, справедливого баланса его доходов и расходов. Именно тогда возможно говорить о стабильной и быстрорастущей экономике, эффективной бюджетной политике, только тогда в полной мере проявятся основные принципы бюджета: единство, полнота, реальность, гласность и самостоятельность.

1.2 Межбюджетные отношения в рамках государственной бюджетной системы

В современной бюджетной политике особое место отведено развитию межбюджетных отношений в Российской Федерации в условиях становления бюджетного федерализма.

В целях совершенствования межбюджетных отношений была принята и реализована Концепция реформирования межбюджетных отношении в РФ (1999-2001 СЗ РФ. - 1998.-№ 32.-Ст.3905 годы), Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. (электронный ресурс) /режим доступа:// http://www.budgetrf.ru/ Publications/2002 Действие данных концептуальных документов направлено на упорядочение бюджетного устройства, разграничение расходных полномочий, разграничение налоговых полномочий и доходных источников, формирование нового механизма бюджетного выравнивания, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней.

Межбюджетные отношения - понятие многообразное. В отечественных публикациях отсутствует единая точка зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и местным самообразованиям, что существенно сужает сферу межбюджетного перераспределения. См: О.Б. Иванова Межбюджетные отношения в РФ :противоречия и реалии (электронный ресурс) / Научно-образовательный и прикладной журнал, Финансовые исследования ,2000 г/ Режим доступа:http://finis.rsue.ru/2000_N1/mbo.htm

О.Б. Иванова в своей работе «Межбюджетные отношения в РФ: противоречия и реалии» опубликованной в научно-исследовательском журнале «Финансовые исследования» за 2002 год, констатировала: «…с теоретических позиций не следует сводить содержание межбюджетных отношений ни к оказанию финансовой помощи ни к бюджетному регулированию.. Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов - с другой». См: :О..Б. Иванова Межбюджетные отношения в РФ :противоречия и реалии…

Межбюджетные отношения с точки зрения экономических отношений - это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации.

Распределительные отношения в процессе межбюджетных отношений - это первичное распределения (в виде отчислений в бюджеты субъектов РФ определенной доли от налоговых поступлений), перераспределение (в виде различных дотаций, субвенций из федерального бюджета), образование и распределение средств фондов финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований.

Участниками (субъектами) межбюджетных отношений выступают: государство, налогоплательщики, бюджетополучатели, финансовые посредники, контрольные органы и иные органы власти и управления.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений:

-распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

-разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

-равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

-выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

-равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом , равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Перечень инструментов межбюджетных отношений включает:

-разграничение доходных источников;

-разграничение расходных обязательств;

-разграничение финансирования;

-предоставление финансовой помощи;

-межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов. БК РФ, Ст. 153.

Специфический характер межбюджетных отношений основывается на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства. В современных условиях бюджеты рассматриваются как самостоятельные финансовые институты, в основе формирования которых лежит принцип разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

Однако проводившиеся с начала 90-х годов прошлого века в РФ бюджетно-налоговые реформы не создали таковых условий. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года ставила среднесрочные и долгосрочные цели. Достижение долгосрочных целей должно было обеспечить налогово- бюджетные автономии субъектов РФ и формирования конкурентной финансовой среды. В качестве главной среднесрочной цели было определено выравнивание экономического развития регионов. Достижение данной цели сфокусировалось на концентрации усилий исключительно федерального центра, а именно предусмотрение ему особых прав по перераспределению доходов в форме трансфертов. Сформулированная позиция увязывала эффективное выравнивание финансовой обеспеченности территорий лишь при условии подавляющей концентрации (не менее 85%) налоговых доходов в федеральном бюджете См: Филлипова Н.А.: Реформирование межбюджетных отношений в России: конституционно - правовые аспекты, согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере публичных финансов// Российский юридический журнал. 2009. №2 (65). С. 98..

В схеме разграничения полномочий и налоговых доходов сегодня явно видна централизация финансовой власти. Так, по данным приведенным Т.А. Макаровой в 1999 году доля федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета составляла 44%, в 2007 году доля доходов федерального бюджета уже составляла более 66%. Сегодня отчисления от федеральных налогов составляют более 80% от налоговых поступлений в бюджеты субъекта РФ. См: Там же. С.99.

Таблица 1

Распределение доходов между уровнями бюджетной системы РФ (без учета межбюджетных трансфертов), % ВВП См: Ларина С.Е. Проблемы управления муниципальными финансами в совреме5нных условиях// Финансы и кредит. Журнал. 2009. № 32 (368).Ст.27.

В свете развития мирового финансового кризиса федеральный центр продолжает политику централизации доходов. Так, федеральным законом от 22 сентября 2009 № 218 - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» СЗ РФ. - 2009. - № 39.- Ст.4532. региональная ставка налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья с 1 января 2010 года будет полностью подлежать зачислению в федеральный бюджет.

Де-факто ни региональные бюджеты, ни местные бюджеты не получили финансовую самостоятельность. Более того, несоответствие доходных источников делегируемым обязательствам привело к тому, что формирование бюджетов нижестоящего уровня невозможно без финансовой помощи бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы России. Исключение составляют лишь регионы-доноры.

Так, доля межбюджетных трансфертов в 2007 году из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов составила 12,9%, в 2006 году-15,3% .Ситуация по субъектам федерации различна. В 10 регионах доля межбюджетных трансфертов составляет более 60% , в 7 регионах - менее 5%. На долю получателей дотации из федерального бюджета в 2007 году приходилось около 53% от общих доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. На долю субъектов РФ, не получающих указанные дотации, приходится соответственно 47% от общих доходов. Бюджеты муниципальных образований также дотационны. В среднем по России за 2007 год данный показатель имеет следующие значения: бюджет городских округов-44%, бюджет муниципальных районов и сельских поселений- 70,8% и 67,3% соответственно. См: Пикман Л. Устойчивость бюджетов субъектов РФ (электронный ресурс)- режим доступа: http//bujet.ru/article/50159. php Представленная картина явно свидетельствует, что деятельность почти всех администраций муниципальных бюджетов свелась к банальному «выбиванию» дотаций из вышестоящего бюджета. См: Иванов А. Участь дотационной территории не прибавляет дееспособность //Новости Югры . 2009. - 12 февраля. №19. С.6

Следует заметить, что сегодня субъекты РФ разнятся по уровням социально - экономического развития в 53 раза! Это невиданная в мировой практике федерализма и реформирования государственных экономических и политических систем ситуация, которая означает, что в России не работают адекватные механизмы государственного регулирования территориального развития. См: Селиверстов В.Е. Мифы и рифы территориального развития и региональной политики России.//Регион: экономика и социология. Журнал. 2008. №2. С.195

В соответствии с нормами БК РФ, НК РФ, федеральным законом от 24 ноября 2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», бюджетообразующими налогами для субъектов РФ являются налог на прибыль, налог на доходы физических лиц. Собираемость данных налогов определяется социально-экономической ситуацией. От того, насколько подвержены изменению социально-экономические условия, зависит потенциальная устойчивость бюджетов регионов.

Положительным результатом в реализации задач реформирования межбюджетных отношений можно признать закрепление БК РФ постоянных нормативов отчислений от федеральных налогов между уровнями бюджетной системы, что явилось стабилизирующим фактором в доходах бюджетов в этой части поступлений.

Подводя итог вышесказанному, можно сформулировать основные принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации по текущему моменту.

1.Субъекты РФ не наделены правом автономного введения региональных налогов. Законом субъекта могут быть введены лишь те региональные налоги которые уже установлены федеральным законодательством.

2. Доли расходов федерации и её субъектов не равны в консолидированном бюджете. Право федерации на больший доход и ее исключительное право на перераспределение налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы позиционируются целью финансового выравнивания территорий как приоритетной.

3. Субъекты РФ не равноправны в осуществлении своих бюджетных полномочий, степень их самостоятельности в региональном бюджете зависит от бюджетной и налоговой политики федерального центра.

4. Ограничение финансовых полномочий субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром, расширение полномочий во взаимоотношениях с бюджетами муниципальных образований.

5. Отсутствует представительство интересов субъектов РФ в отношении принятия федерального закона о федеральном бюджете в целом, распределения средств федеральных фондов регионального развития См: Филлипова Н.А.: Реформирование межбюджетных отношений в России: конституционно - правовые аспекты, согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере публичных финансов// Российский юридический журнал. 2009. №2 (65). С. 103..

Выбор механизма реализации государственной политики регулирования межбюджетных отношений зависит от сочетания двух взаимодополняющих тенденций. С одной стороны, сотрудничество и конкуренция между региональными органами власти на условном рынке социальных услуг, с другой стороны, выравнивание условий, необходимых для конкуренции с обязательным обеспечением на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов. В связи с этим возникает необходимость в разработке дифференцированной системы взаимоотношений центра и регионов, согласно которой для первой группы регионов создать условия, приемлемые для конкуренции, для второй - группы условия, побуждающие к сотрудничеству на основе активизации стимулирующей функции межбюджетных отношений. Тем самым государственная политика регулирования межбюджетных отношений должна способствовать нахождению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности регионов и созданием стимулов для социально-экономического развития территорий.

1.3 Бюджетная устойчивость как качественная характеристика состояния бюджетной системы субъекта федерации

Положение бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях развития бюджетного федерализма делает чрезвычайно актуальной проблему финансовой самостоятельности и обеспечения устойчивости бюджетов.

Устойчивость регионального бюджета можно сформулировать как «состояние бюджета, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга». См: Финансово - кредитный энциклопедический словарь// Колл. Авторов; Под общей ред. А.Г. Грязновой. - М.:Финансы и статистика. 2002. - С.994

Таким образом, важным направлением деятельности органов региональной власти является обеспечение своей платежеспособности.

Платежеспособность субъекта власти зависит от таких факторов, как:

1. соотношение доходов и расходов бюджета (дефицит бюджета);

2. соответствие по времени в рамках бюджетного года поступлений в бюджет и его расходов (ликвидность бюджета);

3. возможность органов власти по мобилизации средств на финансовом рынке с последующим погашением взятых обязательств (кредитоспособность органов власти);

4. наличие резервов для преодоления возникающих кассовых разрывов и погашения взятых на себя обязательств;

5. возможность органа власти оказывать влияние на структуру и объемы доходов и расходов бюджета (самостоятельность бюджета);

6. эффективное управление финансами со стороны органа власти.

Наличие собственных доходных источников, независимость от финансовой помощи со стороны вышестоящего бюджета, а также возможность самостоятельно определять объемы и направления расходования средств бюджета является необходимым условием обеспечения платежеспособности.

Соблюдение принципа самостоятельности бюджета позволяет обеспечить органу власти:

1.возможность влияния на структуру доходной части своего бюджета и формирование налогового контингента;

2.независимость от объемов и своевременности поступления финансовой помощи из вышестоящего бюджета;

3.повышение ответственности за принимаемые решения.

Повышение самостоятельности и ответственности органов власти должно сопровождаться улучшением качества управления финансами со стороны органов власти так как платежеспособность субъекта власти тесно связана с тем, насколько точно и правильно составлен бюджет и спланированы его показатели, насколько профессионально принимаются решения об источниках покрытия дефицита бюджета, насколько адекватно и своевременно органы власти получают информацию об исполнении бюджета. Допущение ошибок в процессе составления или исполнения бюджета может привести к снижению платежеспособности субъекта власти, что может привести к невыполнению органом власти ряда своих полномочий.

Важным критерием устойчивости бюджета является полнота и своевременность реализации полномочий органами власти. При этом степень реализации полномочий определяется осуществлением не только текущих расходов бюджета, но и капитальных, которые должны обеспечить требуемый для данной территории качественный уровень жизни и деятельности- в социально-культурной и жилищно-коммунальной сфере, здравоохранении, образовании.

В зависимости от времени погашения обязательств, от динамики развития экономики территории, состояния и структуры активов органов власти устойчивость бюджета в разные периоды может быть различной. В зависимости от отрезка времени, на котором определяется данный показатель можно выделить следующие периоды устойчивости бюджета:

1. текущий (в течение бюджетного года);

2. среднесрочный (период 2-5 лет);

3. долгосрочный (5 и более лет).

Необходимость такого разделения обусловливается различием задач, решаемых при определении устойчивости бюджета.

Текущая устойчивость бюджета необходима при рассмотрении вопросов преодоления кассовых разрывов, поддержания бюджетной сбалансированности внутри года, принятия оперативных решений в случае колебания экономической конъюктуры. Текущая устойчивость определяется, как правило, для уже утвержденного бюджета, и основными факторами, ее определяющими, являются: внутрибюджетная сбалансированность, наличие источников покрытия кассовых разрывов и покрытия дефицита бюджета.

При рассмотрении устойчивости в среднесрочном периоде на первый план выходит возможность обеспечения сбалансированного развития территории и реализации проводимой экономической и финансовой политики. Как правило, на данном этапе требуются значительные расходы для формирования основ экономики региона в долгосрочном периоде, тогда как отдача от осуществленных вложений наступает позже. Данный период характеризуется такими показателями, как кредитоспособность и текущая платежеспособность, и необходим, прежде всего, самому органу власти для определения источников финансирования развития территории, а также потенциальным кредиторам, оценивающим возможность органов власти полученных кредитов. Среднесрочная устойчивость бюджета имеет большое политическое значение, позволяя давать оценку деятельности органов власти.

Долгосрочная оценка устойчивости бюджета, прежде всего, важна при определении стратегии развития территории, что позволяет снизить зависимость от негативных факторов, влияющих на текущее состояние бюджета и определить направления повышения его устойчивости. При этом данная оценка позволяет рассматривать варианты перспективного развития территории в увязке с устойчивостью ее бюджета. На данном этапе многое зависит от качества бюджетного планирования и прогнозирования, которые должны учесть влияние проводимой финансовой политики на будущее состояние бюджета.

Несмотря на выделение трех периодов устойчивости, критерии для определения устойчивости остаются постоянными - это способность бюджета в условиях вероятных изменений внешней среды обеспечить полное и своевременное выполнение органами власти полномочий и покрытие взятых на себя обязательств.

В настоящее время отсутствует методика комплексной оценки финансовой устойчивости бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований, включающая систему взаимосвязанных показателей, критериев, количественной оценки факторов.

Существующие методологические подходы в Российской Федерации к оценке финансовой устойчивости бюджетов, как правило, основываются на научных идеях, изложенных в работах профессора Санкт-Петербургского университета М.В. Романовского, исследованиях Всероссийского заочного финансово-экономического института (г. Москва) "Методические рекомендации по формированию и исполнению муниципальных бюджетов с целью обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципальных образований разных типов", в приказе Минфина Российской Федерации "О порядке оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" от 18.02.2003 № 41, а так же в работе С. Синельникова, А. Золотаревой, И. Трунина, И. Толмачевой, А. Юдина "Муниципальные финансы в бюджетной системе России". Кроме этого, научные идеи в данном направлении изложены в диссертациях на соискание ученой степени: С.Каратаева «Устойчивость бюджетов субъектов РФ и пути ее повышения» Каратаев С.М. Устойчивость бюджетов субъектов РФ и пути ее повышения// Диссертация на соискание спепени канд. эконом. Наук. - Российская государственная библиотека.2003. -220с. Т.Дорониной «Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов». Доронина В.А. Финансово - экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов.// Диссертация на соискание степени канд. эноном. Наук. - М.2000. -225 с.