Защита экономических интересов государства в инвестиционных отношениях обеспечивается прежде всего надлежащим уровнем регулирования инвестиций. В концепции регулирования иностранных инвестиций предопределены основные направления совершенствования российского инвестиционного законодательства. В данной статье создание закона об инвестициях на основе консолидации действующих нормативных актов об иностранных инвестициях и об инвестиционной деятельности рассматривается как основное направление развития российского законодательства с целью соответствия таких законов экономическим интересам государства.

Поставленная в инвестиционном законодательстве в начале экономических реформ задача привлечения инвестиций была основана на противопоставлении личных (частных) интересов интересам общества, на признании за государством права осуществлять инвестиции, на неограниченном вмешательстве государства в частноправовые отношения. Сложившееся сознание того, что все государственное должно иметь приоритет над частным, в какой-то мере объясняет, почему нормативные акты об инвестициях были разделены на акты, регулирующие иностранные инвестиции (им предоставлялась международно-правовая защита), и на акты об инвестиционной деятельности, действующие по существу только для сферы капитального строительства.

Меняющаяся в условиях рынка концепция правового регулирования ставит перед государством общую задачу защиты отечественных инвесторов от недобросовестной конкуренции иностранных предпринимателей в интересах развития экономики России. В этой связи защита частных интересов отечественных инвесторов приобрела значение защиты государственных экономических интересов. Отметим, что такое концептуальное видение проблем инвестиционного законодательства отвечает и общим началам теории права.

Частные, или гражданско-правовые, отношения в сфере инвестиционной деятельности в условиях рыночной экономики начинают играть основную роль в обеспечении защиты экономических интересов государства. Еще немецким юристом Р. Иерингом подмечено, что защита государственных интересов вовне зависит от того, насколько хорошо обеспечивается защита частных лиц в самом государстве <*>. В инвестиционных отношениях это проявляется особенно наглядно. В России, как показывает практика регулирования инвестиций, даже иностранным инвесторам, в связи с отсутствием должной защиты отечественных инвесторов, сложно защищать свои права. Приведем один из примеров защиты иностранной фирмой своих инвестиций в России.

В 1992 году иностранной фирмой был заключен с российским академическим институтом договор совместной деятельности, по которому фирма обязалась произвести реконструкцию зданий института. На основании заключенного договора институт обязался представить всю необходимую для этого документацию, включая разрешения на осуществление работ по реконструкции зданий; освободить подлежащие реконструкции и строительству строения и после завершения работ передать реконструированные здания фирме. Стороны договорились о том, что они несут расходы по строительству и реконструкции зданий института совместно. При этом согласно условиям договора участие института в расходах по строительству и реконструкции зданий выражалось в форме предоставления югославской фирме права пользования строением на условиях аренды в течение определенного срока после завершения работ по реконструкции и строительству. Доля института в расходах измерялась установленной в договоре арендной платой за пользование одним квадратным метром и сроком аренды. Договор также предусматривал, что в период аренды в случае возникновения обстоятельств, вынуждающих югославскую фирму расторгнуть договор, институт обязуется выплатить фирме общую сумму затрат на реконструкцию и строительство строений за вычетом арендной платы.

Заключенный договор не противоречил российскому законодательству, действовавшему с момента заключения договора до возникновения разногласий, которые явились бы основанием признания его недействительным. На момент заключения договора отношения, возникшие из договора, подчинялись действию Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", принятых в 1991 году. Эти Законы давали широкое определение инвестициям (иностранным инвестициям) и признавали инвестором (иностранным инвестором) любое лицо, осуществляющее капиталовложения, будь то иностранное или российское юридическое или физическое лицо. Поэтому понятны притязания югославской фирмы на статус иностранного инвестора. Однако именно признание за югославской фирмой статуса инвестора и вызвало разногласия между сторонами после завершения предусмотренных договором работ.

В Федеральном законе "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" 1999 г. предусматривается, что отношения инвесторов с другими участниками инвестиционной деятельности регулируются договором. В нем подчеркивается, что инвесторы имеют равные права, включая право на заключение договоров с другими субъектами инвестиционной деятельности в соответствии с ГК РФ. Но, как подчеркивается в литературе и как свидетельствует практика, именно договоры с участием инвесторов не получают должной защиты в гражданском законодательстве. Договоры, часто именуемые на практике инвестиционными, нередко представляют собой смешанные договоры, включающие в себя элементы разных гражданско-правовых договоров, например договора аренды, строительного подряда, оказания услуг и др., в том числе договора простого товарищества. Следует заметить, что характеристике инвестиционного договора наиболее соответствует концессионное соглашение, проект закона о котором был недавно принят в третьем чтении Государственной Думой. Применение концессионного договора обеспечивает необходимую гарантию защиты прав стороны в договоре как инвестора. Однако действующее законодательство пока не позволяет квалифицировать участника договорных отношений как инвестора, даже если условия договора прямо предусматривают обязанность одной из сторон осуществлять капитальные вложения в реконструкцию или строительство нового объекта.

В указанном примере очевидно, что на основании законодательства, действовавшего на момент заключения договора, было бы неправомерным отнести иностранную фирму к категории инвестора. В то же время, будучи иностранным инвестором, фирма может воспользоваться возможностью защищать свои нарушенные права путем обращения к международно-правовым способам защиты. Например, в специализированный арбитраж для разрешения инвестиционных споров - Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС), созданный на основании Вашингтонской конвенции (1965 г.) «О порядке разрешения инвестиционных споров между государством и лицом другого государства». Обращение в специализированный арбитраж обеспечивается действием двусторонних международных соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений.

Ненадлежащий уровень правового регулирования инвестиций в Российской Федерации связан с неясным представлением о том, что же следует считать инвестицией, инвестиционным договором и в каких случаях гражданско-правовые отношения можно квалифицировать как инвестиционные.

2. Понятие и виды инвестиций

Под инвестицией следует понимать передачу денежных средств или иного имущества в денежной оценке одним лицом, именуемым инвестором, другому лицу - реципиенту инвестиций с целью извлечения прибыли. В гражданско-правовых отношениях передача имущества одним лицом другому осуществляется на основе договора. Однако в том случае, если основанием для передачи имущества является получение инвестором прибыли, извлеченной в результате превращения его имущества в капитал, заключенный договор будет носить характер инвестиционного. Инвестиции связаны с осуществлением инвестором своего вещного права. Одной из форм защиты вещного права является его регистрация. С регистрацией инвестиций связано признание статуса того или иного лица как инвестора. Российское законодательство не содержит четких указаний, какие юридические действия лежат в основании признания у того или иного лица статуса инвестора и с какого момента можно говорить о праве на защиту лица как инвестора. Нельзя отрицать, что по российскому законодательству защита вещных прав в рамках инвестиционных отношений обладает определенной спецификой.

Когда речь идет о прямых иностранных инвестициях, для иностранных инвесторов прямо оговаривается их право на возмещение убытков, причиненных им в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в соответствии с гражданским законодательством. Такое же положение действует и для российских инвесторов, инвестиционная деятельность которых регулируется Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Механизм защиты прав иностранного лица, предусмотренный в международных договорах и в российском международном частном праве, обеспечивает предсказуемость судебных и арбитражных решений. Между тем в международных договорах выделяется такая категория, как инвестиционный спор, под которым подразумевается спор, характеризующийся особым субъектным составом (спор с участием государства, органов государства и лица другого государства) и предметом (инвестиции). Отсутствие же в российском законодательстве точного определения инвестиций как предмета инвестиционных отношений создает предпосылки для дискриминации российских инвесторов по отношению к иностранным.

Особое значение для защиты отечественных инвесторов как на национальном, так и на международном рынке приобретает деление инвестиций на прямые и портфельные.

2.1 Прямые инвестиции

Выделение прямых инвестиций в отдельную категорию содержится в ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации". Указание в Законе на отдельные виды прямых инвестиций без выделения общих признаков, квалифицирующих инвестиции как прямые, не позволяет выделить прямые инвестиции как самостоятельную правовую категорию.

В литературе выделяются следующие критерии, характеризующие инвестиции как прямые. Критерий личного участия инвестора в бизнесе, то есть деятельности предприятия, куда вкладывается капитал. "Личное участие предпринимателя обеспечивает ему максимальную степень контроля за предпринимательским риском: именно инвестор (сам непосредственно либо через уполномоченных им лиц) принимает либо оказывает влияние на принятие решения о развитии предприятия (бизнеса) и соответственно получает доход или несет убытки в зависимости от правильности принятого решения, сделанного прогноза".

Такой же характер общего критерия, квалифицирующего инвестиции как прямые, носит критерий контроля, используемый в случаях инвестиций в акции акционерного общества. При этом не столь важно, сколько акций приобретает инвестор и каков объем сделки, важно, позволяет ли инвестору приобретение хотя бы одной акции заполучить контроль над деятельностью акционерного общества.

Прямые инвестиции характеризует также и требование определенного контроля со стороны государства, государственных органов с целью защиты как частных интересов (инвестора), так и интересов всего общества. К прямым инвестициям применяют также термин "регулируемые инвестиции", имея в виду непосредственное участие государства в решении вопроса о их целесообразности <*>. Законодательство об инвестициях и инвестиционной деятельности предусматривает это для инвестиций, осуществляемых в рамках инвестиционного проекта (приоритетного инвестиционного проекта), связывая принятие соответствующего решения с предоставлением инвестору определенных гарантий.

2.2 Портфельные инвестиции

К портфельным относятся те инвестиции, которые не являются прямыми. Как правило, к числу портфельных инвестиций относят операции, совершаемые на рынке ценных бумаг. Так, по мнению П.В. Сокола, "под портфельными инвестициями понимается приобретение ценных бумаг". Такое лаконичное определение является не вполне корректным. Приобретение пакета акций с целью установления контроля за акционерным обществом будет скорее прямым инвестированием, поскольку в результате такой операции инвестор получает возможность осуществлять контроль за предприятием. При этом нельзя не заметить, что непосредственная трансформация денежных средств в производственный капитал происходит только на стадии первичного размещения эмиссионных ценных бумаг. По существу, последующее обращение ценных бумаг на рынке не связано с собственно инвестированием средств. "Перемена владельцев, постоянное обращение не оказывают никакого влияния на уже основанное предприятие. Производство и доход от него не затрагиваются тем, что свидетельства на доход перейдут из рук в руки, точно так же и стоимость дохода не изменится от изменения цены акций".

Большое разнообразие сделок, заключаемых на рынке ценных бумаг, связанных и не связанных с движением капитала, требует выделения общих критериев отнесения тех или иных юридических действий, совершаемых на рынке ценных бумаг, к категории инвестиций вообще и, соответственно, к их разновидности - портфельным инвестициям. В литературе выделяется критерий наличия "инвестиционных услуг" в действиях, совершаемых на рынке финансовых услуг. Определение инвестиционной услуги содержится в Директиве ЕС об инвестиционных услугах. В основе определения инвестиционной услуги лежит разграничение инвестиционных и банковских услуг, а также участие профессиональных инвесторов на рынке ценных бумаг. "Анализ зарубежного опыта 1999 - 2000 гг. показывает, что обе категории "инвестиционные услуги" и "финансовые услуги" в настоящее время применяются в качестве общего понятия для описания различных правовых форм, опосредующих движение (размещения) денежного капитала". Предметом регулирования в данном случае являются портфельные инвестиции.

3. Факторы, определяющие общие принципы и методы регулирования инвестиций

Основную роль в регулировании инвестиций играет национальное законодательство. При этом для российского законодательства общим принципом правового регулирования инвестиций является их регулирование исключительно на федеральном уровне.

В начале 90-х гг. наряду с действующими Законами РСФСР об иностранных инвестициях и инвестиционной деятельности получила распространение практика принятия субъектами Федерации законов о внешнеэкономической деятельности и об иностранных инвестициях, в которых решались вопросы регистрации коммерческих организаций (предприятий) с иностранными инвестициями, предоставления гарантий и определения общего режима деятельности участников внешнеэкономической деятельности, в том числе инвесторов. Основанием для этого послужило расширительное толкование положений ст. 72 Конституции РФ об отнесении к совместной компетенции Федерации и субъектов Федерации решения вопросов координации внешнеэкономической деятельности.

Регулирование иностранных инвестиций на уровне субъектов Федерации, в частности регистрация коммерческих предприятий с иностранным капиталом, противоречило основным началам регулирования инвестиций, закрепленным в действовавшем тогда Законе об иностранных инвестициях и в международных договорах. Согласно этим началам определенные в договоре обязательства государства по предоставлению режима, регулированию и защите инвестиций возлагались на договаривающееся федеративное государство, а не на его административные подразделения. Такая практика не соответствовала также и положениям Конституции РФ о создании правовых основ единого рынка (п. "ж" ст. 71) и о регулировании внешнеэкономических отношений (п. "л" ст. 71 Конституции), предусматривавшим исключительную компетенцию Российской Федерации в этой области. Только федеральный уровень регулирования мог обеспечить надлежащую защиту инвесторов в Российской Федерации.

Другим общим принципом правового регулирования инвестиций является обеспечение равной защиты прав иностранным и российским инвесторам. Принцип равной защиты предполагает наряду с защитой прав инвесторов обеспечивать защиту государственных интересов, предоставлять защиту всем инвесторам в равной степени вне зависимости от формы осуществления инвестиций (имеются в виду корпоративные и договорные формы инвестиций) и их национальной принадлежности (иностранным и российским инвесторам). В основе реализации принципа равной защиты прав инвесторов лежит рыночный характер экономики с его основным требованием предоставления равных условий конкуренции участникам рынка и правовое обеспечение этого требования: антимонопольное законодательство и метод антимонопольного регулирования. Антимонопольное законодательство определяет условия, при которых государство может воспрепятствовать совершению предпринимателем тех или иных действий, в том числе и действий по осуществлению инвестиций. Принятие мер антимонопольного регулирования не может рассматриваться как ограничительная мера, носящая дискриминационный характер. Меры, принимаемые антимонопольным органом, направлены на защиту рынка и слабой стороны в рыночных отношениях. В инвестиционных отношениях такой слабой стороной является инвестор.

Так, например, ст. 18 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в ред. от 7 марта 2005 г.) предусматривает, что с предварительного согласия антимонопольного органа на основании ходатайства юридического или физического лица осуществляется приобретение акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20-ю процентами указанных акций (долей). Приобретение акций является формой инвестирования денежных средств в уставный капитал акционерного общества. Для целей правового регулирования инвестиций было бы справедливым предусмотреть в законодательстве об инвестициях норму, согласно которой согласие компетентного органа необходимо в любом случае, когда приобретение акций инвестором обеспечивает ему контроль за деятельностью акционерного общества. Это могло бы обеспечить защиту прав других акционеров-инвесторов, участвующих в акционерном обществе, а также защиту экономических интересов государства от возможных в последующем недобросовестных действий инвестора, устанавливающего контроль за деятельностью акционерного общества, акции которого он приобретает.

Третьим принципом правового регулирования инвестиций является участие норм международных договоров в правовом регулировании инвестиций на национальном рынке. Нормы международных договоров воздействуют на национальное законодательство об инвестициях, и оно меняется. А нормы международных соглашений, как правило, на уровне органов исполнительной власти, становятся частью национально-правового регулирования.

Нормы международных договоров применяются независимо от национальной принадлежности инвестиций, то есть независимо от того, идет ли речь о национальных или об иностранных инвестициях. Так, инвестиции в условиях рыночных отношений подчиняются действию норм соглашений ГАТТ/ВТО. Указанные соглашения обязывают государства-участники законодательным путем обеспечивать равные условия конкуренции на национальном рынке (включая рынок капиталов или рынок финансовых услуг), воздерживаться от принятия мер ограничительного характера не только для иностранных, но также и для национальных предпринимателей. Под воздействием международных договоров одним из условий эффективного регулирования инвестиций становится использование метода антимонопольного регулирования инвестиций.

Необходимо признать большое значение в регулировании инвестиций международных договоров, разработанных Международным банком реконструкции и развития (Мировым банком) и направленных на защиту прямых иностранных инвестиций. Это Вашингтонская конвенция 1965 г. о порядке разрешения инвестиционных споров между государством и лицом другого государства и Сеульская конвенция 1985 г. об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций (МАГИ). Обе Конвенции формируют единую систему международно-правовой защиты частных инвестиций. Однако отношение России к указанным Конвенциям сложилось неодинаковое.

Вашингтонская конвенция, в которой участвует более ста государств, как экспортеров, так и импортеров капитала, не только обеспечивает защитой иностранных инвесторов в их спорах с государством - реципиентом инвестиций; нормы этой Конвенции содержат единообразно понимаемые категории инвестиционного права, в частности категории инвестиционных споров. Кроме того, Вашингтонская конвенция определяет способ решения конфликтов между инвестором и принимающим государством тогда, когда эти конфликты не могут быть погашены путем выплаты страховой премии Агентством, специализирующимся на страховании иностранных инвестиций.

Участие России в Конвенции об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций (ратифицирована Российской Федерацией в декабре 1992 г.) не обеспечивает иностранному инвестору возможность воспользоваться услугами международной системы страхования иностранных инвестиций, хотя именно эта система позволяет с наибольшей прогнозируемостью и точностью определить сумму компенсации при наступлении некоммерческих рисков, то есть рисков, связанных с действиями государства (национализация, отказ в регистрации предприятия при уже вложенных средствах и т.п.). Участие Российской Федерации в МАГИ не дало желаемых результатов по привлечению иностранных инвестиций в силу неадекватности механизма регулирования требованию Конвенции о признании (одобрении) государством, принимающим инвестиции, прав иностранного инвестора.

Таким образом, решение проблемы защиты прав иностранного инвестора и защита прав инвесторов на российском рынке полностью зависят от двух факторов: от состояния национально-правового регулирования и от точности исполнения Россией своих международных обязательств. Государство должно создать условия для развития собственных инвестиций и систему защиты прав национальных инвесторов, чтобы участвовать в международных конвенциях, защищающих иностранных инвесторов.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

2. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Городец, 2004. С. 274.

3. Иеринг Р. Борьба за право. М.: Книжный дом, 1901. С. 56.

4. Лисица В.Н. О проекте Федерального закона "О концессионных договорах с российскими и иностранными инвесторами" // Законодательство и экономика. 2002. N 9.

5. Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Государство и регулирование инвестиций. М.: Городец, 2003. С. 10 - 39.

6. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части третьей (постатейный). М.: Юридическая фирма "Контракт", 2004. С. 446.

7. Статья 5 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" с изменениями от 25 июля 2002 г. и от 8 декабря 2003 г. // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493; 2002. N 30. Ст. 3034; 2003. N 50. Ст. 4855.

8. Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Указ. соч. С. 25 - 26.

9. Сокол П.В. Инвестиционный договор в жилищном строительстве. М.: Ось-89, 2004. С. 19.

10. Гильфердинг Р. Финансовый капитал. Исследование новейшей фазы в развитии капитализма. М., 1959. С. 186.

11. Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Правовое регулирование инвестиций: Учебное пособие. Ч. 1. М.: Академия труда и социальных отношений, 2002. С. 29.