Фінансові ресурси місцевого самоврядування

Застосування санкцій як способу ліквідації заборгованості населення за спожиті житлово-комунальні послуги

Аналізуючи застосування санкцій у випадках заборгованості споживачів за спожиті житлово-комунальні послуги слід мати на увазі, що термін "санкції" в юридичній науці - це спосіб покарання за адміністративні проступки чи кримінальні злочини. У випадках, які описуються, під санкціями мається на увазі матеріальна (тобто цивільно-правова) відповідальність.

Цивільно-правова (майнова) відповідальність наступає у випадку невиконання або несвоєчасного виконання зобов'язань (які набувають форму договорів) між сторонами про виконання тих чи інших дій однієї сторони на користь іншої. Отже, санкції в цьому контексті - це способи забезпечення зобов'язань, які виникають між виробниками (виконавцями) послуг та споживачами.

Є кілька видів цивільно-правової відповідальності, яка може настати у випадках невиконання або неналежного виконання сторонами своїх договірних зобов'язань:

пеня як визначена законом або договором грошова сума, яку боржник повинен сплатити кредиторові в разі невиконання або неналежного виконання зобов'язання, зокрема в разі прострочення виконання або прострочення оплати за отримані послуги;

припинення надання послуг (відключення споживача);

погашення заборгованості за рішенням суду шляхом накладення стягнення на кошти та майно боржника.

Застосування перелічених вище санкцій до недобросовісних платників за спожиті житлово-комунальні послуги суттєво обмежено, а деякі з них (стягнення пені, відключення) зупинено чи заборонено. Фактично, в Україні склалися законодавчі умови, за яких громадяни споживають комунальні послуги і у випадку несплати чи несвоєчасної оплати не несуть ніякої матеріальної відповідальності. Страждають при цьому комунальні підприємства, які через брак коштів не мають можливості надавати послуги належної якості та в необхідних обсягах.

Не сприяють підвищенню рівня збору платежів і деякі невиважені заяви Верховної Ради України щодо списання боргів за житлово-комунальні послуги, та необґрунтовані заяви представників органів державної влади про суттєве завищення тарифів. Можна лише дивуватися, що за таких умов приблизно 90% нарахувань за послуги все ж оплачується.

Аналізуючи застосування видів матеріальної відповідальності (санкцій) до недисциплінованих платників, слід наголосити на такому важливому факторі, як належне виконання сторонами договірних зобов'язань. Стягнення пені чи припинення надання комунальних послуг (відключення) споживачам можна вчиняти тільки за умови, якщо це не тільки дозволено законом, а й передбачено договором між сторонами.

Крім того, в Україні склалася така законодавством закріплена ситуація, при якій фактично надають послуги комунальні підприємства, а договори на надання цих послуг із споживачами-громадянами укладають виконавці послуг (дуже часто це - житлово-експлуатаційні організації). При цьому зрозуміло, що якість та обсяги наданих послуг може гарантувати тільки комунальне підприємство, воно повинне отримувати кошти за надані послуги і, відповідно, тільки воно може застосовувати засоби матеріальної відповідальності у випадку несвоєчасної оплати споживачами послуг.

З другого боку, споживачі не мають засобів впливу на комунальні підприємства у випадку несвоєчасного надання послуг або надання послуг нижчої якості чи в менших обсягах. В умовах природного монополізму у надавачів комунальних послуг відсутні економічні мотиви, які змусили б виробників боротися за споживача, прагнути до поліпшення якості послуг. Це принципова вада системи надання житлово-комунальних послуг в Україні, яка виражається у відсутності ефективних засобів впливу на постачальників у разі неналежної якості наданих послуг. Застосування санкцій, передбачених законодавством, у випадку несвоєчасної оплати або несплати вартості спожитих комунальних послуг

Поряд із загальними вимогами цивільного законодавства до порядку укладення договорів, їх належного та своєчасного виконання, в тому числі і своєчасної сплати за спожиті послуги, в галузі надання комунальних послуг існують деякі особливості.

Згідно з "Правилами надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення", які затверджені Постановою Кабінету Міністрів України № 1497, підставою для надання послуг водо-, теплопостачання та водовідведення споживачеві є договір, який розробляється виконавцем послуг на основі Типового договору (додаток № 1 до цих Правил). Ініціатором укладення договору є виконавець. Виконавець послуг має надавати послуги мешканцям, отримуючи від них плату за надані послуги. Одним з основних обов'язків споживача (наймача або власника квартири чи приватного будинку), за договором, є своєчасна, в установлений договором термін, оплата наданих послуг за встановленими тарифами. У разі несплати споживачем за отримані послуги понад термін, встановлений договором (як правило, три місяці), застосовуються санкції, передбачені законодавством та договором.

Відповідно до цивільного законодавства України при порушенні однієї з істотних умов договору - невнесення споживачем плати за спожиті послуги - передбачено застосувати такі способи захисту прав надавача послуг: стягнення неустойки (пені), припинення надання послуг, відшкодування боргів за рахунок майна та доходів боржника. Однак Верховна Рада України прийняла ряд нормативних актів, які обмежили або зупинили застосування санкцій за несплату або несвоєчасну сплату населенням комунальних послуг. Про ці документи більш детально йдеться далі.

Стягнення пені. Нарахування та стягнення пені в разі несвоєчасної оплати спожитих житлово-комунальних послуг громадянами заборонено Законом України № 486/96-ВР "Про тимчасову заборону стягнення з громадян України пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги". Обґрунтуванням прийняття такої заборони стало "...невиконання державою зобов'язань по виплаті заробітної плати, пенсій, стипендій, інших грошових виплат населенню...". Заборона запроваджувалась як тимчасовий захід.

Внаслідок законодавчої заборони стягнення пені ця санкція не застосовується до всіх боржників загалом, включаючи й тих, хто має достатні доходи і отримує зарплату вчасно. Тому для багатьох платоспроможних громадян не платити за комунальні послуги стало нормою.

Крім того, в 2000 р. повністю ліквідовано заборгованість з виплати пенсій, за останні роки суттєво знижено заборгованість із заробітної плати (за статистичними даними менше ніж за 3 роки сума боргів із зарплати зменшилася з 7,5 до 2,5 млрд грн.). Відміна заборони на санкції не вплине на малозабезпечених громадян, оскільки вони отримують житлову субсидію. Застосування пені як одного з видів цивільно-правової (матеріальної) відповідальності покликане спонукати сторони до належного виконання договірних зобов'язань та запобігати виникненню нової заборгованості за комунальні послуги в майбутньому. Відновлення застосування пені деякою мірою може вплинути і на погашення вже існуючої заборгованості. Тому доцільно відмінити закон від 13 листопада 1996 р. і поновити стягнення пені із недисциплінованих споживачів.

Уряд планує повторно подати на розгляд Верховної Ради України законопроект, у якому передбачити поновлення стягнення пені за несвоєчасну оплату населенням спожитої електроенергії (див. розпорядження КМУ №451-р "Про затвердження плану заходів щодо реалізації довгострокової тарифної політики на оптовому ринку електроенергії України").

Потребує додаткового обговорення розмір пені, яка може бути стягнута у випадку несвоєчасної сплати, та механізм її застосування через договори із споживачами.

Припинення надання послуг. Припинення виконання договірних зобов'язань (у нашому випадку - надання комунальних послуг) - це один з видів захисту комунальних підприємств у випадку, якщо споживач не оплачує вартість спожитих послуг.

Згідно з "Правилами надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення", виконавець послуг має право припиняти надання послуг у разі несплати вартості наданих послуг понад 3 місяці або понад термін, встановлений договором (але не менше як 3 місяці).

Однак, відповідно до Постанови Верховної Ради України № 512-ХІУ "Про оплату житлово-комунальних послуг населенням України" органам державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємствам і організаціям незалежно від форм власності заборонено відключати жилі приміщення від енерго-, тепло-, водо- і газопостачання та відселяти з житла громадян у разі невнесення ними плати за житлово-комунальні послуги у зв'язку з невиплатою заробітної плати або пенсії.

Постановою Верховної Ради України № 2456-ІП "Про інформацію Кабінету Міністрів України про стан і формування цін та тарифів у житлово-комунальній сфері" Кабінету Міністрів доручено до 1 липня 2001 р. забезпечити погашення заборгованості за житлово-комунальні послуги всіма верствами населення. Виняток зроблено для тих сімей, які мають фактично отриманий сукупний доход, менший за сукупний прожитковий мінімум - заборгованість таких сімей станом на 1 червня 2001 р. доручено погасити за рахунок державних коштів. До виконання цієї Постанови органам державної влади та місцевого самоврядування заборонено застосовувати санкції до таких сімей. Однак Постанови Верховної Ради, які не є законами, мають декларативний характер і не є обов'язковими до виконання.

Отже, комунальні підприємства - виконавці послуг можуть припиняти надання послуг споживачам у разі несплати ними виставлених рахунків. Відповідне положення про можливість вчинення таких дій має бути визначено у договорі про надання послуг. При цьому виконавець має завчасно попередити споживача про відключення.

Технічна можливість відключення залежить від виду послуг. Окремі квартири можуть бути відключені від водопостачання без припинення цієї послуги для сусідніх квартир. Проте ця процедура передбачає доступ до квартири, який залежить від бажання мешканця-неплатника. Крім того, технічні засоби для відключення водопостачання знаходяться всередині квартири, що уможливлює самовільне під'єднання споживача.

У багатьох випадках значно складніше відключити окрему квартиру від послуги центрального опалення, оскільки трубопровід подачі гарячої води здебільшого має вигляд безперервної петлі, яка проходить через весь будинок. У більшості будинків відключення однієї квартири зумовлює припинення отримання послуги мешканцями всіх інших квартир будинку. А це несправедливо по відношенню до тих, хто сплачує за послуги. В той же час у деяких будинках є технічна можливість відключити окремі квартири.

Погашення заборгованості за рішенням суду. У разі неоплати громадянами спожитих комунальних послуг комунальні підприємства можуть стягнути борг у судовому порядку. Для цього потрібно дотриматися певної процедури - надіслати письмову вимогу підприємства про сплату суми боргу. В цій вимозі має бути попередження про те, що в разі несплати боргу до суду буде передано позовну заяву про примусове стягнення боргу. Практика показує, що частина боржників вважає за краще оплатити борги до початку розгляду справи в суді.

Згідно з Цивільним кодексом України, строк позовної давності становить 3 роки. Отже, борги можуть бути стягнуті за 3 роки, що передують даті подання позову.

У разі невиконання боржником рішення суду добровільно, борг стягується в примусовому порядку органами Державної виконавчої служби.

Згідно із Законом України № 606-ХІУ "Про виконавче провадження", відшкодування боргів може здійснюватися в першу чергу за рахунок коштів боржника, в другу - за рахунок його майна, а у випадку недостатності чи відсутності коштів та майна (третя черга) - за рахунок доходів громадян.

За рішенням суду у випадку відсутності коштів у боржника на його майно може бути накладено арешт (проведено опис) і продано в примусовому порядку. Винятки з майна, на яке не може бути накладено стягнення, містяться в спеціальному переліку - додатку до Закону "Про виконавче провадження".

Слід мати на увазі, що квартири, будинки та інші житлові приміщення не включені в список майна, яке не може бути реалізоване в примусовому порядку для покриття боргів. Стаття 62 Закону "Про виконавче провадження" передбачає звернення стягнення на належні боржникові будинок, квартиру, земельну ділянку чи інше нерухоме майно у разі відсутності у нього достатніх коштів чи рухомого майна. Реалізація будинку, квартири та іншого нерухомого майна боржника провадиться шляхом продажу з прилюдних торгів.

Відшкодування боргів за рахунок доходів боржників (заробітна плата, пенсія, стипендія та інші доходи) здійснюється при відсутності у боржника коштів на рахунках у кредитних установах, відсутності чи недостатності майна боржника для повного покриття належних до стягнення сум. Розмір відрахувань, що може бути утриманий із заробітної плати (пенсії, стипендії, інших доходів) боржника до повного погашення заборгованості, становить 20% (ст.70 Закону "Про виконавче провадження").

Ефективність цивільно-правової відповідальності залежить, передусім, від її застосування до конкретних осіб, які мають значну заборгованість. Однак механізм майнової відповідальності ще недостатньо задіяний. Застосування заходів матеріальної відповідальності боржників (приклади різних міст наведено далі в цьому параграфі) ускладнюється рядом факторів:

укладання договорів між комунальними підприємствами та споживачами ведеться повільно. Поширені випадки, коли договори не укладаються або ж вони формальні і тому не є засобом підвищення взаємної відповідальності сторін;

відсутність укладених у письмовій формі договорів або нечітке їх формулювання щодо відповідальності у разі несплати споживачами за спожиті послуги є підставою для ряду судів у відмові по задоволенню позовів комунальних підприємств. Суди в багатьох випадках виносять рішення про реструктуризацію боргів на термін до 5 років, а не їх примусове стягнення;

матеріальна відповідальність боржників за рішенням суду неефективна у випадках, коли відповідачами є малозабезпечені сім'ї, у яких немає коштів та майна, на яке може бути накладене стягнення;

перевантаженість судів у період здійснення судової реформи зумовлює вкрай повільний розгляд ними позовів про примусове стягнення заборгованості за житлово-комунальні послуги;

юристи комунальних підприємств не в змозі своєчасно підготувати велику кількість позовних матеріалів про стягнення заборгованості;

низька ефективність роботи органів виконавчої служби зумовлена їх поганим технічним оснащенням та невеликим за кількістю штатом працівників. Як наслідок, винесені судом рішення про примусове стягнення заборгованості за комунальні послуги та повернення сплаченого комунальними підприємствами при подачі позовів мита виконуються вкрай повільно. Пріоритетом для працівників виконавчих служб є конфіскація майна, стягнення невиплаченої зарплати, інших боргових зобов'язань;

відсутні правові норми, які дали б доступ представникам комунальних підприємств до квартир боржників для відключення їх від централізованих мереж. Крім того, технічно складно відключати окремі квартири неплатників від мереж тепло- та водопостачання в більшості багатоквартирних будинків, як описано вище. Як наслідок, відключаються цілі будинки, в яких проживають як боржники, так і добросовісні платники.

Приклади застосування санкцій в містах. В травні 2002 р. влада м.

Луцька визначила комплекс заходів, спрямованих на активізацію стягнення боргів за житлово-комунальні послуги:

1. Вибіркова, з огляду на матеріальне становище боржників, підготовка позовних матеріалів та передача їх до суду. Міська влада визначає перелік тих громадян, до яких будуть пред'являтися позови. Загальна кількість лучан із заборгованістю понад 5 тис. грн. становить близько 1,5 тис. наймачів (власників) житла. Комунальні підприємства подаватимуть позови до суду з метою примусового стягнення боргів аж до опису майна мешканців. У судових засіданнях буде брати участь представник юридичної служби міськвиконкому. Існуюча до цього практика самостійної передачі позовів підприємствами виявилася малоефективною, оскільки:

вимагала попередніх значних витрат для сплати державного мита;

судді у своїх рішеннях обмежувалися відрахуванням частини зарплати для відшкодування боргів, причому розмір відрахувань був дуже низьким і розтягував термін відшкодування на довгі роки;

громадяни, ліквідовуючи борги у примусовому порядку, припиняли сплачувати поточні платежі за послуги.

Надання допомоги малозабезпеченим боржникам щодо погашення боргів, наприклад: укладення договорів про реструктуризацію боргів на термін 1-5 років, сприяння в оформленні субсидій, списання боргів у виключних випадках (для захисту неповнолітніх).

Оприлюднення списків неплатників з найбільшою заборгованістю через пресу, тиражування листівок, на стендах, встановлених у місцях масового перебування лучан.

Економічні стимули та інші заходи щодо збільшення збору платежів

В умовах обмежених правових норм, що регулюють відносини споживачів і надавачів послуг, органи місцевої влади разом з комунальними підприємствами впроваджують різноманітні альтернативні заходи з метою збільшення збору платежів. До таких заходів слід віднести:

запровадження прямих розрахунків із споживачами;

створення міських розрахункових центрів по автоматизованому збору платежів;

впровадження заходів контролю за рухом коштів;

застосування економічних стимулів з метою збільшення збору платежів;

інформаційно-роз'яснювальну роботу серед населення.

З метою економічного стимулювання населення в ряді міст запроваджували такі стимули, як знижки при погашенні заборгованості та (або) оплаті за житлово-комунальні послуги, лотереї серед дисциплінованих платників.

Запровадження знижок при погашенні заборгованості та оплаті житлово-комунальних послуг. Щоправда, при впровадженні програм по наданню знижок виникає ряд важливих питань:

з яких джерела покривати витрати у зв'язку з наданням знижок в оплаті послуг;

як саме вони мають відображатись у фінансовому обліку та податковій звітності.

Знижки не завжди економічно доцільні, особливо за відсутності у підприємства прибутків. Як свідчить досвід міст України, при будь-якому варіанті надання знижок показники фінансової діяльності підприємства погіршуються.

Прикладом того, як місцева влада може подбати, щоб у разі запровадження знижок перешкодити зростанню чи появі збитків комунальних підприємств, є Жмеринка Вінницької області. Згідно з рішенням міської ради, яким запроваджено надання знижок при погашенні заборгованості та поточній оплаті комунальних послуг (водо-, теплопостачання, водовідведення, обслуговування і утримання житла), було передбачено дотування комунальних підприємств при формуванні бюджету 2002 року.

Слід зазначити, що надання знижок лише щодо погашення заборгованості негативно оцінюється дисциплінованими платниками. Крім того, після завершення в містах таких акцій, рівень збору платежів за послуги, як правило, знижується, оскільки споживачі очікують наступного їх повторення.

Проведення лотерей серед дисциплінованих платників. Результати в різних містах неоднакові. Проведення лотерей у Запоріжжі показало, що цей захід неефективний - за час проведення кількох тиражів протягом 4 років сума боргу зросла з 43,7 млн. грн. майже у 5 разів. А внаслідок проведення розіграшів призів підприємством "Харківкомуночищвод" платежі зросли. Кількість абонентів, у яких немає боргів за каналізацію, збільшилася з 39 тис. у 2000 р. до 124 тис. після проведення другого розіграшу, а в 2002 р. досягла 140 тис. абонентів, що становить третю частину споживачів послуг підприємства.

Інформаційно-роз'яснювальна робота

Підприємства розсилають квитанції-повідомлення з позначенням суми місячних нарахувань та існуючої заборгованості, а також письмові попередження про те, що в разі несплати боргу більше як за 3 місяці буде припинено надання послуг. Розсилка рахунків на оплату комунальних послуг є дисциплінуючим фактором.

У ряді міст інформаційно-роз'яснювальна робота ведеться за місцем проживання неплатників, із залученням територіальних ЖЕО. Деякі теплота водопостачальні підприємства створюють відділи абонентських служб у районах міст, що забезпечує індивідуальний підхід до споживачів (наприклад, водоканал м. Запоріжжя). Об'єднання співвласників житла, будинкові комітети та ЖБК можуть бути дійовим засобом впливу на неплатників.

Комунальні підприємства застосовують економічні стимули для зацікавлення працівників ЖЕКів щодо підвищення рівня збору платежів. Так, у Львові для матеріального стимулювання роботи зі збору квартирної плати та плати за утримання будинків і прибудинкових територій було введено доплати працівникам підприємств житлового господарства (в межах розрахункового фонду оплати праці). Завдяки тому, що двірники нагадували мешканцям про необхідність оплати, дещо підвищився відсоток оплати, але в основному за рахунок населення пенсійного віку.

Поквартирний обхід боржників проводиться в ряді міст спеціальними комісіями, які складаються з представників місцевої адміністрації, комунальних підприємств, ЖЕКів, соціальних служб. Вони відвідують квартири громадян, щоб вивчити платоспроможність населення, переконати оплатити послуги. У містах Львові, Рівному та Харкові працівники теплопостачальних підприємств ходили по квартирах для збору коштів за тепло та гарячу воду. У Львові такі комісії під час таких відвідувань також складали "соціальні паспорти" на злісних неплатників та проводили заміри температури в приміщеннях, збираючи інформацію про роботу теплопостачальних підприємств у Львові. У Харкові бригади в складі працівників підприємства "Харківські теплові мережі", ЖЕКів та міліції відвідали 8 тис. квартир боржників. Однак цей захід не дав очікуваних результатів - борги погасили лише 10% відвіданих абонентів.

Для поліпшення збору платежів на рівні міста застосовуються різноманітні економічні, організаційні та інформаційні заходи. Вони найбільш ефективні, коли мають комплексний цілеспрямований характер спільними зусиллями міської влади та комунальних підприємств.

Введення знижок при погашенні заборгованості або оплаті за житлово-комунальні послуги без визначення джерел фінансування економічно недоцільне. Крім того, такі акції негативно впливають на платіжну дисципліну в цілому, оскільки дискримінують дисциплінованих платників.

Особлива увага з боку органів місцевого самоврядування має приділятися проведенню інформаційно-роз'яснювальній роботі з населенням та залученню громадськості до процесу встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги і вирішення проблем житлово-комунального господарства міст.

Організація збору платежів за комунальні послуги

Згідно з "Правилами надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення", затвердженими постановою КМУ від ЗО грудня 1997 р. за № 1497, виконавець послуг має надавати споживачам послуги, отримуючи від них плату відповідно до вартості наданих послуг. Виконавця послуг (житлово-експлуатаційні організації, водо-, теплопостачальні або інші підприємства і організації) в комунальному житловому фонді визначають місцеві державні адміністрації або органи місцевого самоврядування. Отже, відповідно до цих Правил збір платежів з населення може здійснюватися виконавцем послуг - житлово-експлуатаційними організаціями або підприємствами - виробниками послуг. Аналогічно це питання визначено в "Положенні про порядок відшкодування власникам житла витрат на технічне обслуговування внутрішньобудинкових мереж та обладнання житлового фонду і збирання платежів з населення", а саме: збирання плати з населення за користування водою, каналізацією, електроенергією може проводитись як за єдиними розрахунковими книжками (платіжними повідомленнями) через житлово-експлуатаційні організації, так і за кожним видом послуг окремо безпосередньо виробниками послуг. Порядок проведення збору визначається Урядом Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. У разі збирання плати з населення за єдиними розрахунковими книжками виробники послуг відшкодовують житлово-експлуатаційним організаціям відповідні витрати за посередницькі послуги в розмірах, які встановлюються органами, що затверджують тарифи на ці послуги, тобто міськвиконкомами. Розрахунки відшкодування вказаних витрат проводяться на договірних умовах.

У ряді нормативно-правових актів ("Правила користування системами комунального водопостачання та водовідведення в містах і селищах України", "Правила користування тепловою енергією", Закон України "Про питну воду та питне водопостачання"), на відміну від "Правил надання населенню послуг...", до переліку виконавців послуг не включено підприємства-виробники. Наприклад, у "Правилах користування тепловою енергією" зазначено, що виконавці послуг - це житлово-експлуатаційні організації та інші підприємства, які безпосередньо надають комунальні послуги. У разі відпуску теплової енергії для опалення й гарячого водопостачання житловим будинкам незалежно від їх відомчої належності та форми власності енергопостачальна організація здійснює розрахунки не з окремими квартиронаймачами й власниками квартир, а з житлово-експлуатаційними підприємствами комунальної власності, організаціями, житлово-будівельними кооперативами, об'єднаннями співвласників багатоквартирних будинків та іншими власниками будинків.

Згідно із Законом України "Про питну воду та питне водопостачання", договори про надання послуг з питного водопостачання можуть укладатися підприємствами питного водопостачання безпосередньо лише з визначеними споживачами, зокрема:

власниками будинків, що перебувають у приватній власності;

підприємствами, установами або організаціями, у повному господарському віданні або оперативному управлінні яких перебуває житловий фонд і до обов'язків яких належить надання споживачам послуг з питного водопостачання та водовідведення;

об'єднаннями співвласників багатоквартирних будинків, житлово-будівельними кооперативами та іншими об'єднаннями власників житла, яким передано право управління багатоквартирними будинками та забезпечення надання послуг з водопостачання та водовідведення на підставі укладених ними договорів.

Таким чином, вищезгадані нормативно-правові акти є неузгодженими щодо визначення виконавця послуг, з яким повинен укладати договори споживач. У ряді міст такі договори не укладали ні житлово-експлуатаційні організації, ні виробники послуг. Наприклад, підприємства "Одестеплокомуненерго" та "Одеські теплові мережі" здійснювали прямі розрахунки з населенням, але відмовлялися вживати заходи для забезпечення нормативних параметрів якості послуг (крім перерахунку оплати), мотивуючи тим, що вони не є виконавцями. А житлово-експлуатаційні організації, визначені виконавцем послуг теплопостачання за рішенням управління житлово-комунального і паливно-енергетичного господарства, відмовлялися усувати недоліки систем тепло- та водопостачання, посилаючись на те, що не отримують плати за ці послуги. Це призводило до того, що споживачі не могли захищати свої права на якісні послуги і необхідну, доступну і достовірну інформацію про умови їх надання, порядок оплати і пред'явлення претензій. Такі випадки негативно впливають на рівень збору платежів.

"Програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2002-2005 роки та на період до 2010 року", схвалена Постановою КМУ № 139, передбачає залучення до управління житловим фондом на конкурсних засадах "керуючих компаній", до функцій яких належатиме визначення підрядників для виконання робіт з надання житлово-комунальних послуг та укладення угод з ними, а також організація збору платежів за житлово-комунальні послуги.

Форма оплати послуг, як передбачено "Правилами надання населенню послуг...", може бути готівкова або безготівкова, що визначається в договорі між споживачем і виконавцем послуг. При оплаті в безготівковій формі (можливі авансові платежі) споживач доручає банку або іншій організації щомісячно перераховувати (наприклад, із заробітної плати) визначену суму платежу зі свого рахунка на розрахунковий рахунок виконавця. Оплата готівкою здійснюється через каси банківських установ або виконавця послуг з видачею платіжного документа, оформленого у встановленому порядку (відбиток реєстратора розрахункових операцій, печатки тощо).

Опис схем збору платежів, що задіяні в Україні

Традиційно, ще з часів колишнього СРСР, ЖЕКи були посередниками між споживачами послуг (населенням) та підприємствами-надавачами послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення. Збирання платежів здійснювалося за єдиними розрахунковими книжками, причому плата за всі комунальні послуги від населення надходила на рахунки ЖЕКів, а потім перераховувалася на рахунки відповідних підприємств-виробників (постачальників) комунальних послуг. Нарахування та виставлення рахунків за комунальні послуги (водо-, теплопостачання та водовідведення тощо) здійснювали ЖЕКи.

Однак на початку 90-х років, при високих темпах інфляції, погіршенні платіжної дисципліни населення, почастішали випадки, коли ЖЕКи затримували більшу частину коштів, використовуючи їх на свої першочергові потреби. Як наслідок, кошти до підприємств водо-, теплопостачання та водовідведення стали надходити нерегулярно і не в повному обсязі, що призвело до суттєвого погіршення їх фінансового стану.

У більшості регіонів України керівництво підприємств водо-, теплопостачання почало створювати власні системи збору платежів, без посередників:

організовували свої абонентські відділи, впроваджували власні розрахункові книжки для оплати послуг. При збиранні платежів за кожним видом послуг окремо плата за комунальні послуги надходить безпосередньо на рахунки комунальних підприємств. Нарахування та виставлення рахунків за комунальні послуги здійснюють підприємства-виробники комунальних послуг.

Завдяки переходу на прямі розрахунки з населенням підприємствам вдалося дещо покращити рівень збору платежів, проте додались нові проблеми:

громадяни змушені були вести розрахунки не з однією організацією, а з усіма надавачами послуг за 4-6 розрахунковими книжками;

швидкість обслуговування жителів на пунктах прийому оплати за комунальні послуги зменшилась у декілька разів, почали виникати довжелезні черги, що призвело до додаткового зниження рівня оплати;

новостворені абонентські служби не мали досвіду і відповідної інфраструктури для забезпечення належного рівня обслуговування споживачів;

підприємства не застосовували практику укладання прямих договорів із споживачами або робили це формально; внаслідок збільшення чисельності абонентів значно збільшилося навантаження юридичної служби при обмеженій кількості працівників;

для ведення роботи з населенням кожне підприємство змушене було утримувати додатковий штат працівників;

у комунальних підприємств виникли додаткові витрати, зумовлені веденням своїх баз даних та контролю за оплатою;

ускладнився і погіршився обмін даними із відділами субсидій, які не володіли інформацією для оперативного перерахунку субсидій;

виникли додаткові труднощі із обслуговуванням внутрішньобудинкових мереж.

Зараз в Україні існують як прямі схеми збору платежів (реалізуються підприємствами тепло-, водопостачання та водовідведення), так і з використанням посередників. У тих випадках, коли ЖЕКи не використовуються як посередники в збиранні коштів, це реалізується підприємством безпосередньо або через загальноміські розрахункові центри, для яких ЖЕКи, як і інші комунальні підприємства, є просто надавачами ряду комунальних послуг.

Що стосується надання послуг, то в більшості міст за ЖЕКами залишилась функція обслуговування внутрішньобудинкових мереж, у тому числі і внутрішньоквартирних. Оплата за ці послуги включається в плату за утримання житла.

Ці нововведення поліпшили фінансовий стан підприємств тепло-, водопостачання та водовідведення, спростили і значно пришвидшили проходження коштів від споживача до надавача послуг, покращили роботу абонентських служб, зробили нарахування і розрахунки більш прозорими і для споживачів.

Але запровадження прямих схем розрахунків має бути підкріплене чітким розподілом функціональних обов'язків між підприємством - виробником послуг та виконавцем послуги, якщо такого визначено. Лише в цьому випадку поряд із покращанням проходження платежів досягається і поліпшення якості послуг. Якість надання послуг покращилась там, де підприємства тепло-, водопостачання та водовідведення взяли на себе весь обсяг робіт по обслуговуванню споживачів, запровадили практику укладення угод із споживачами, тобто розглядали систему надання якісних послуг і систему збору платежів за послуги як єдиний взаємопов'язаний комплекс.

Автоматизовані системи збору платежів за житлово-комунальні послуги: досвід міст України

У ряді міст органи місцевої влади почали шукати більш ефективні шляхи організації роботи комунальних підприємств. Так було створено автоматизовані системи збору та обробки платежів за житлово-комунальні послуги, сформовано єдині загальноміські бази даних усіх споживачів комунальних послуг та впроваджено сучасні автоматизовані методи розрахунку, збору та обліку платежів. Як правило, такі системи створювались на основі спеціалізованих інформаційно-обчислювальних центрів при органах міської влади.

Одними з перших таку систему запровадили у містах Луцьку, Хмельницьку, Кременчуці та Києві. У більшості міст їх створення базувалось на однакових засадах і мало на меті вирішення одних і тих же проблем:

прискорити швидкість проходження комунальних платежів та забезпечити їх надходження на рахунки комунальних підприємств у повному обсязі;

знизити собівартість та трудомісткість робіт з формування платіжних документів, їх прийому, обробки, обліку та контролю;

стимулювати громадян до оплати спожитих послуг та зменшення рівня заборгованості - споживачам забезпечено можливість оплачувати всі комунальні послуги з найменшими зусиллями і в одному пункті прийому платежів;

підвищити оперативність, повноту та достовірність інформації про комунальні платежі, пільги та житлові субсидії;

створити перспективи у плануванні та формуванні доходів від ринку комунальних послуг за рахунок оперативного надходження та оброблення інформації з питань вартості послуг, надання пільг та субсидій.

Завданням автоматизованих систем збору та оброблення платежів за житлово-комунальні послуги є інтеграція та розподіл інформаційних та фінансових потоків між житлово-комунальними підприємствами, відділами житлових субсидій, пунктами прийому комунальних платежів. Для запровадження автоматизованої системи збору платежів мають бути вирішені такі завдання:

інтеграція баз даних нарахувань за послуги житлово-комунальних підприємств;

реалізація задачі обміну даними з базами даних відділів житлових субсидій;

реалізація задачі обміну даними про нарахування та оплату послуг з базами даних житлово-комунальних підприємств;

інтеграція бази нарахувань та бази платежів за послуги;

Залежно від конкретних умов та завдань можна виділити такі особливості реалізації автоматизованих систем збору платежів:

використання визначених пунктів сплати (де встановлюються спеціальні програмні засоби і організується електронний зв'язок з розрахунковим центром) або всіх можливих установ прийому платежів (відділень зв'язку, відділень банків);

формування і друкування рахунків (квитанцій до сплати) для вручення споживачам або застосування електронних квитанцій для роздрукування в момент оплати;

способи передачі інформації про нарахування та оплату (інтерактивний, тобто негайно після оплати послуг, або регулярний, із встановленою періодичністю, наприклад щоденно);

використання засобів передачі інформації (електронна пошта, дискети, виділені лінії зв'язку);

місце і форми розщеплення отриманих платежів між надавачами послуг (спеціальний транзитний рахунок розрахункового центру, рахунки уповноважених банків).

При створенні і впровадженні автоматизованих систем збору платежів необхідно вирішити ряд проблем, пов'язаних з унікальністю реалізації системи автоматизації збору платежів для кожного міста, необхідністю розробки оптимальної схеми інформаційних та фінансових потоків, реалізації засобів адаптації наявних програмних засобів автоматизації абонентських служб комунальних підприємств та конвертації даних про нарахування й оплату послуг. На першому етапі впровадження системи автоматизації обов'язково має бути вирішене завдання синхронізації даних про всіх споживачів з різних комунальних підприємств. Оскільки такі системи багатофункціональні, то значна роль належить зовнішнім інформаційним зв'язкам, мають бути вироблені організаційні та адміністративні заходи по реалізації системи. Необхідна постійна координація зусиль усіх учасників системи збору платежів з боку органів місцевої влади.

Механізми реалізації систем автоматизації збору платежів за житлово-комунальні послуги містять широкі можливості для подальшого розширення електронних засобів отримання даних.

Особлива роль систем автоматизації збору платежів полягає в тому, що вони відкривають нові можливості для інформаційно-аналітичного оброблення отриманих даних, оперативного формування звітів про рівень збору платежів за комунальні послуги і стан заборгованості за послуги, аналізу, прогнозування і планування розвитку житлово-комунального господарства. За накопиченими даними можна аналізувати вплив соціальних, економічних, політичних факторів на стан оплати житлово-комунальних послуг.

Комплексна автоматизована система розрахунків населення за житло та комунальні послуги у м. Києві. Головний інформаційно-обчислювальний центр Київської міської державної адміністрації (ПОЦ) почав впровадження та експлуатацію цієї системи в 1997 р. Система розрахунків населення за житло та комунальні послуги є частиною автоматизованої технології управління житлово-комунальним господарством міста і чудовим прикладом централізованого варіанту вирішення проблеми. Головною метою створення системи було прискорення обігу грошових коштів в організаціях житлово-комунального господарства при збереженні єдиної розрахункової квитанції, єдиної загальноміської бази даних квартиронаймачів та збереження можливості сплати по квитанції в будь-якій банківській організації м. Києва. У ході реорганізації до центру було передано від ЖЕКів функції по розподілу та перерахуванню коштів.

ПОЦ обслуговує понад 800 тис. особистих рахунків платників за житло та комунальні послуги. База даних підприємств - постачальників комунальних послуг охоплює понад 420 підприємств. Центр співпрацює з 92 банками.

Створена Центром автоматизована система розрахунків населення за житло та комунальні послуги визнана однією з кращих в Україні. Ця система призначена для забезпечення централізованого збору платежів населення міста за комунальні послуги через установи банків, щоденне перерахування їх на єдиний транзитний розрахунковий рахунок та щоденне "розщеплення" платежів і перерахування їх усім підприємствам та організаціям - постачальникам послуг.

Система забезпечує також розподіл коштів за призначені субсидії, пільги, які надходять на транзитний рахунок, ведення загальноміської бази даних квартиронаймачів, ведення централізованого міського архіву платіжних документів.

Основні функції серед служб системи розподілено так:

ПОЦ здійснює щоденний розподіл та "розщеплення" за послугами та постачальниками послуг коштів, що надходять на єдиний транзитний рахунок ПОЦ як платежі населення, субсидії та відшкодування по пільгах; щоденне перерахування відповідних частин коштів на розрахункові рахунки постачальників послуг; формування рахунків на сплату та друкування квитанцій; введення персоніфікованих даних про оплату в базу даних платежів;

ЖЕО здійснюють нарахування та перерахунок плати за всі житлово-комунальні послуги, якими користується квартиронаймач, приймання квартиронаймачів у бухгалтеріях, виставлення рахунків, доставку квитанцій. ЖЕО на договірних умовах можуть делегувати ПОЦ повноваження щодо нарахування плати за послуги;

установи банків та пошта приймають платежі через пункти приймання оплати; щоденне перерахування платежів на єдиний транзитний рахунок ПОЦ;

районні відділи соцзахисту здійснюють розрахунок зниження плати за житлово-комунальні послуги при призначенні субсидій та нарахування пільг.

Названі функції система виконує з використанням високопродуктивних мережевих програмно-технічних та телекомунікаційних засобів на базі оптиковолоконного зв'язку. Впровадження та експлуатація системи забезпечили можливість:

одержувати оперативну, своєчасну й достовірну інформацію про стан нарахування та сплати населенням міста за житло та спожиті комунальні послуги;

спростити процедуру призначення пільг та субсидій;

прискорити обіг коштів;

спростити розрахункові операції населення з підприємствами-поста-чальниками послуг та ЖЕО;

отримувати точну й своєчасну інформацію про надходження коштів для відшкодування пільг та субсидій та про заборгованість населення по сплаті за житло та комунальні послуги;

значно скоротити час і підвищити якість прийняття рішень з проблем житлово-комунальної галузі тощо.

Інформаційна мережа для автоматизації процедури оплати комунальних послуг і нарахування субсидій у м. Хмельницькому. Створена і впроваджена у м. Хмельницькому інформаційна мережа спрощує процедуру оформлення житлових субсидій і процедуру збирання платежів за надані житлово-комунальні послуги. Усі бази даних формуються і наповнюються в комунальних підприємствах, а Інформаційний центр забезпечує тільки обмін даними між підприємством і пунктами приймання. Це сприяє підвищенню відповідальності підприємства при формуванні бази даних, прискорює виявлення неточностей, які історично прижилися в межах одного підприємства.

Ядром системи "Мережа" є Інформаційно-обчислювальний центр міської ради. Тут з баз даних комунальних підприємств щомісячно формується єдина база даних нарахувань за надані послуги і передається в усі пункти приймання платежів.

Інформаційно-обчислювальний центр щоденно:

отримує з пунктів приймання платежів бази даних про сплату за послуги;

формує єдину базу даних про сплату за послуги;

здійснює розподіл бази про сплату за комунальними підприємствами - надавачами послуг та передачу до кожного підприємства.

Характерною особливістю і відмінною рисою цієї мережі є те, що вона забезпечує можливість платити за вибором та незалежно від місця проживання. Пошук організований за адресою, ідентифікаційним кодом або прізвищем платника. На пункті приймання оплати за комунальні послуги мешканець отримує повну інформацію про стан сплати за комунальні послуги та наявну заборгованість. Квитанції про сплату роздруковуються під час оплати в пункті приймання платежів, що дозволяє уникнути операцій доставки квитанцій громадянам за місцем проживання та оброблення корінців оплачених квитанцій. Мешканці мають можливість платити за послуги по декількох лічильниках (теплової та електричної енергії, води тощо).

Ще однією перевагою такої мережі є те, що вона забезпечує обмін інформацією між пунктами приймання оплати за комунальні послуги і комунальними підприємствами. Обмін відбувається щоденно в автоматичному режимі за допомогою каналів зв'язку загального доступу.

Крім того, система значно спрощує роботу працівників ЖЕКів при підготовці різноманітної звітності інформаційного плану. Втричі скорочуються затрати часу для видачі довідок про склад сім'ї та стан оплати за комунальні послуги. За лічені хвилини можна отримати інформацію про рівень заборгованості за квартплату, список боржників та пільговиків, зробити перерахунки квартплати, скласти списки квартир, де квартплата з тих чи інших причин не нараховується тощо.

Централізована автоматизована система збору житлово-комунальних платежів у м. Луцьку. Луцька система збирання житлово-комунальних платежів (система збирання та обліку даних про оплату послуг) бере свій відлік з травня 1995 р. її суть полягає в об'єднанні всіх інформаційних потоків, від яких залежать нарахування громадянам за житлово-комунальні послуги. Запровадження цієї системи дало змогу:

звільнити населення від необхідності відвідувати комунальні служби для проведення перерахунків у зв'язку із змінами тарифів, складу сім'ї, пільг, площі, комунальних приладів тощо;

уникнути операцій сортування і оброблення корінців квитанцій, що проводяться банками і комунальними службами;

спростити процедуру нарахування і перерахування субсидій населенню;

скоротити терміни проходження інформації та коштів;

зменшити заборгованість в оплаті комунальних послуг;

щомісячно надавати громадськості, міській владі та комунальним службам інформацію про стан оплати комунальних послуг.

Ядром луцької системи є міський Обчислювальний центр, який забезпечує створення і супровід загальноміської бази даних про споживачів комунальних послуг; збір інформації про нарахування субсидій, про переміщення громадян, зміни в умовах проживання; проведення розрахунків вартості комунальних послуг; нарахування субсидій і їх перерахування при будь-яких змінах; реєстрація та облік пільг з оплати житлово-комунальних послуг; забезпечення пунктів приймання платежів інформацією про нарахування комунальних послуг і розмір субсидій; оброблення даних про фактичну оплату послуг; формування звітів про стан оплати комунальних послуг.

Вперше в Україні проведено персоніфікований облік пільгових категорій громадян, створено загальноміську базу даних пільговиків, на основі якої здійснюється розрахунок вартості надання пільг з оплати житлово-комунальних послуг.

Центр надає міській владі змогу оперативно отримувати інформацію про стан заборгованості за послуги та інші статистичні дані, визначати категорії неплатників залежно від доходу. Підприємства міста за запитами можуть отримати списки своїх працівників, які мають борги.

Автоматизована система фірми "ВАС" у м. Кременчук. Наприкінці 1996 р. за рішенням виконкому Кременчуцької міськради проводився експеримент із введення в дію автоматизованої системи, розробленої фірмою "ВАС", на правобережній частині Кременчука. Починаючи з червня 1997 р., система діє на території всього міста. Вона обслуговує понад 120 тис. абонентів, більше як 50 різних комунальних служб. До системи підключились 7 банків, у яких створено 50 автоматизованих робочих місць по прийманню платежів. У 1998 р. фірма "ВАС" впровадила таку саму систему в м. Суми та в м. Куп'янську Харківської області.

Саме в Кременчуці створено систему, яка дійсно працює в режимі реального часу, коли дані про нарахування, сплату, надходять до відповідних баз даних через кілька секунд. Учасниками автоматизованої системи є бан ки, комунальні служби, відділи субсидій та розрахунковий центр. Автоматизовано процедуру обміну інформацією між усіма учасниками системи. Уся інформація про нарахування, пільги, субсидії передається розрахунковим центром до автоматизованих пунктів приймання платежів. Розрахунковий центр отримує всю інформацію про оплату послуг. До розрахункового центру також передається інформація про зміни в нарахуваннях за будь-яким видом послуг від конкретного виконавця послуг. Всі комунальні служби мають можливість переглянути картку з нарахуваннями по кожному абоненту та отримати будь-які необхідні форми, але тільки за "своєю" послугою.

Для отримання субсидій абонентам необхідно звернутися тільки до відділу субсидій, які мають інформацію про нарахування та платежі даного абонента. Будь-які зміни, внесені відділом субсидій, відразу надходять до розрахункового центру та до пунктів приймання. Грошові кошти рухаються безпосередньо від платника (споживача) через банк на рахунок підприємства - надавача послуг.

Єдина система обліку оплати населенням спожитих житлово-комунальних послуг та енергоносіїв у м. Харків. Єдина система обліку оплати населенням житлово-комунальних послуг та спожитих енергоносіїв була розроблена та впроваджена в м. Харкові банком "Мегабанк".

Взаємовідносини між учасниками єдиної системи нарахування та оплати послуг регулюються:

угодами між усіма установами, що приймають платежі (Ощадним банком України, іншими банками та організаціями, які приймають платежі від населення) та Єдиним розрахунковим центром (ЄРЦ) "Мегабанку";

угодами між постачальниками послуг та ЄРЦ "Мегабанку" про ведення єдиного реєстру платників і зарахування платежів на рахунки постачальників послуг;

угодами між відділами субсидій та ЄРЦ "Мегабанку" про обмін інформацією.

Банк об'єднує в цій системі грошові та інформаційні потоки, прискорює проходження коштів. Створено єдину базу даних платників житлово-комунальних послуг, розроблено уніфіковану систему сплати. Банк створив і обладнав 40 пунктів приймання платежів, де роботу повністю автоматизовано. До них регулярно передається повна база нарахувань, тому при зверненні до пункту приймання кожен громадянин може отримати повну інформацію про нарахування послуг, заборгованість, призначені субсидії; він може сплатити потрібну суму, інформація про яку щоденно передається до Центральної бази даних і зараховується на відповідні рахунки надавачів послуг. Цими пунктами охоплено 30% населення Харкова, решта користуються традиційними способами оплати - через відділення Ощадбанку, Укрпош-ти, пункти приймання інших банків та установ. Увесь цей масив платежів (70% населення) обробляється вручну: квитанції про сплату доставляються до ЄРЦ, де оператори вносять їх до бази даних про нарахування і сплату послуг.

Харківський Єдиний розрахунковий центр виконує лише функцію "розщеплення" платежів та забезпечує перерахування на рахунки надавачів послуг, використовуючи бази даних нарахувань житлово-комунальних підприємств та бази даних субсидій. Всі підприємства-надавачі послуг зобов'язані регулярно передавати до "Мегабанку" бази даних про нарахування. Установи, які приймають платежі від населення, повинні перераховувати кошти на рахунок "Мегабанку" і передавати до "Мегабанку" квитанції про сплату.

Аналогічні Єдині розрахункові центри відкрито в містах Чернігові, Полтаві та Кіровограді.

Впровадження системи автоматизованого контролю і обліку платежів в інших містах України. У 2001 р. розпочато впровадження системи автоматизованого контролю і обліку квартплати та експлуатаційних витрат у м. Чернівці. Система передбачає створення інформаційної мережі між комунальними, житловими ремонтно-експлуатаційними підприємствами та відділами субсидій. Функціонування системи надасть змогу контролювати нарахування квартирної плати і експлуатаційних витрат, оплату цих послуг квартиронаймачами і власниками квартир, отримувати в ЖРЕПах оперативну інформацію з особових рахунків щодо змін у складі сім'ї, технічних характеристик квартир тощо.

З квітня 2001 р. розпочато перехід на єдину електронну квитанцію для розрахунків за житло і комунальні послуги. Єдина розрахункова квитанція розроблена Акціонерним банком "Полтава-банк". Саме він відкрив пункти приймання комунальних платежів від населення. Полтава стала першим містом в Україні, де втілена в життя ідея єдиної електронної квитанції для квартиронаймачів. Єдину розрахункову квитанцію вводитимуть поетапно -в міру готовності комунальних служб до електронних розрахунків.

Спеціалізовані розрахункові центри створено в ряді інших міст: Донецьку, в Донецькій області (містах Костянтинівка, Авдіївка, Маріуполь, Макіївка), Дніпропетровську.

У рамках проекту реформування соціального сектора в Україні (ПАДКО/АМР США) у 1996-1997 рр. було реалізовано пілотний проект комп'ютеризації ЖЕКів, у рамках якого розроблено програмний комплекс "Житло" та комп'ютеризовано 5 ЖЕКів у містах Київ, Львів, Чернігів, Миколаїв та Жмеринка Вінницької області. Особливість проекту полягала в організації безпосередньо у ЖЕКах пунктів приймання платежів від населення, створення автоматизованої системи оброблення платежів на основі касового апарату, з'єднаного з комп'ютером, що забезпечило безпосередній доступ до бази даних нарахувань. Встановлення комп'ютерно-касового комплексу дає можливість відмовитися від послуг розрахункових центрів та ощадних банків і перетворити ЖЕО в господарсько-самостійні підприємства.

Необхідно усунути розбіжності в нормативно-правових актах України щодо закріплення за місцевими органами влади права вибору схеми надання комунальних послуг (виробник - виконавець - споживач) та схеми збирання платежів за комунальні послуги.

Запровадження прямих схем розрахунків за комунальні послуги має бути підкріплене чітким розподілом функціональних обов'язків між підприємством - виробником послуг та виконавцем послуг. Лише в цьому випадку поряд із покращенням проходження платежів досягається і поліпшення якості послуг.

З метою полегшення процесу оплати та проходження коштів, а також підвищення оперативності, повноти та достовірності інформації доцільно широко застосовувати комплексні міські автоматизовані систеим збирання та оплати комунальних послуг.

Кожна з діючих автоматизованих систем має як спільні риси, обумовлені вирішенням тих самих завдань, так і ряд відмінностей, зумовлених конкретними місцевими умовами та особливостями реалізації. Однозначно говорити про переваги чи недоліки тієї чи іншої схеми не можна, оскільки схема реалізації залежить і від фінансових та технічних можливостей міста, від рівня автоматизації комунальних підприємств, від розміру міста.

Особливості нарахування тарифів на теплопостачання

До 2001 р. розрахунок тарифів на послуги теплопостачання, що надаються споживачам, проводився відповідно до "Методичних вказівок про порядок встановлення та уніфікації тарифів на теплову енергію", діючих ще з 1978 р., згідно з якими оплата послуг розподілялась рівномірно на весь рік. Рівномірно протягом року здійснювалось нарахування доходів підприємства в бухгалтерському обліку. У той час фактичні витрати за спожиті підприємством енергоносії та фактичне надання послуг відбувалися протягом опалювального сезону. Внаслідок цього у підприємства виникали у міжопалювальний сезон прибутки до оподаткування, а в опалювальний сезон - збитки. З цієї ж причини в зимові місяці підприємство відчувало дефіцит коштів для своєчасних розрахунків за використані енергоресурси. Крім того, при припиненні надання послуг підприємством або в ситуаціях, коли споживачі за наявності індивідуальних лічильників не споживали послуг, "Тешгокомуненерго" взагалі не отримувало ніяких доходів для покриття постійних витрат.

Для вирішення цих проблем із січня 2001 р. впроваджено двоставковий тариф для розрахунку з населенням за надані послуги центрального опалення та сезонні тарифи на гаряче водопостачання.

Двоставкові тарифи на послуги центрального опалення були розраховані відповідно до "Правил розрахунку двоставкового тарифу на теплову енергію та гарячу воду", затверджених Наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України №191. Вони складаються з двох частин:

умовно-постійної, або абонентської плати, яка нараховується щомісячно протягом року і відшкодовує витрати, пов'язані з необхідністю підтримання в робочому стані джерел теплової енергії, теплових мереж та теплоспоживальних установок;

умовно-змінної, або плати за спожиту теплову енергію, яка повинна компенсувати витрати підприємству за використані енергоносії.

Абонплата (умовно-постійна частина тарифу) нараховується щомісячно протягом року в розмірі 0,32 грн/ м і не залежить від кількості спожитого тепла. Плата за теплову енергію (умовно-змінна частина тарифу) в розмірі 1,12 грн/м2 нараховувалася щомісячно протягом опалювального періоду.

Для споживачів, у яких встановлено прилади обліку теплової енергії, нарахування оплати здійснюється за їх показаннями за встановленим тарифом - 64 грн за 1 Гкал. Абонентська плата в цьому випадку не нараховується (витрати по утриманню системи теплопостачання включені у вартість 1 Гкал).

При розрахунку тарифів використані дані про:

обсяги приєднаного теплового навантаження споживачів, указані в укладених договорах на відпуск теплової енергії;

планові обсяги реалізації послуг теплопостачання та гарячої води, які обчислені відповідно до норм та вказівок методики КТМ 204 України 244-94" на підставі даних про величину приєднаного теплового навантаження, нормативної температури зовнішнього повітря та тривалості опалювального сезону.

Паралельно з запровадженням для розрахунків з населенням двоставкових тарифів на підприємстві Агентством з раціонального використання енергії та екології проводився енергетичний аудит системи теплопостачання, основними завданнями якого було:

оцінка ефективності роботи системи та окремих її складових;

визначення питомих показників на відпуск та споживання теплової енергії;

розробка та оцінка заходів, спрямованих на підвищення економічної ефективності функціонування системи теплопостачання.

Україна як суверенна держава стала членом Ради Європи, приєдналася до Європейської хартії про місцеве самоврядування та ратифікувала цей акт. Таким чином, вона взяла на себе зобов'язання будувати місцеві фінанси відповідно до міжнародних стандартів.

У хартії дається вісім принципових положень про фінансову діяльність місцевого самоврядування:

· Органи місцевого самоврядування мають право в межах загальнодержавної економічної політики вільно розпоряджатися достатніми власними засобами.

· Фінансові засоби органів місцевого самоврядування потрібно визначати відповідно до компетенції, передбачених Конституцією та законом.

· Частина фінансових засобів органів місцевого самоврядування має надходити за рахунок місцевих зборів чи податків, ставки яких ці органи визначають у межах закону.

· Фінансові системи, які забезпечують надходження фінансових засобів органів місцевого самоврядування, мають бути достатньо різноманітними і гнучкими для збереження відповідності реальним витратам при здійсненні їхніх повноважень.

· Необхідно запроваджувати процедури фінансового вирівнювання чи еквівалентні заходи, призначені для коригування наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування, а також їхнього фінансового тягаря для захисту фінансово слабких органів місцевого самоврядування.

· Слід відповідним чином погоджувати з органами місцевого самоврядування виділення їм перерозподілюваних коштів. Це означає: кошти, що використовуються з метою фінансового вирівнювання та допомоги органам місцевого самоврядування, мають вилучатися і надаватися лише за погодженням з органами місцевого самоврядування.

· Субсидії, котрі надаються органам місцевого самоврядування, не можуть призначатися для фінансування певних проектів. Важливо, щоб асигнування субсидій не обмежувало свободи дій органів місцевого самоврядування у власній сфері компетенції.

· Органи місцевого самоврядування мають право на доступ до внутрішнього ринку позичкового капіталу.

Прагнення до побудови в нашій країні ефективної системи взаємовідносин між органами різних рівнів у бюджетній сфері і бажання уникнути економічно необґрунтованих, неправильних рішень спонукає до вивчення як позитивного, так і негативного світового досвіду в організації місцевих фінансів.

Будь-яка бюджетна система має бути зорієнтована на вирішення завдань з будівництва системи, яка б відповідала таким основним вимогам: соціальна справедливість, економічна ефективність, політична стабільність. У різних країнах існують різноманітні умови (адміністративні, соціальні, національні, культурні, історичні), які впливають на побудову взаємовідносин різних рівнів влади в бюджетній сфері. Залежно від цих умов кожна країна по-своєму вирішує питання побудови міжбюджетних відносин.

Слід зазначити, що вихідні пропорції розподілу доходів між рівнями бюджету залежать, головним чином, від таких чинників, як вертикальний розподіл видаткових повноважень і ступінь нерівності подушових бюджетних доходів адміністративно-територіальних утворень. Цими чинниками і визначається потреба в концентрації коштів у бюджеті вищого рівня для здійснення механізму вирівнювання.

У наш час у самому загальному вигляді можна виділити два типи моделей міжбюджетних відносин -- децентралізований і кооперативний.

Децентралізовані моделі мають такі основні особливості:

1. З трьох головних функцій державних органів влади й управління -- макроекономічної стабілізації, перерозподілу національного доходу і виробництва державних товарів і послуг (звичайно остання називається функцією розподілу ресурсів) -- перші дві найчастіше (у крайньому випадку -- цілком) належать до сфери діяльності центрального уряду, а третя поділяється між трьома рівнями влади, але вважається найважливішою в діяльності місцевої влади, що загалом відповідає оптимальній теоретичній моделі міжбюджетних відносин.

2. Наділення повноваженнями з оподатковування різних рівнів влади відбувається відповідно до зазначеного розподілу функцій. Податковими джерелами центрального бюджету стають такі види податків, як прибуткові на фізичних і юридичних осіб, а також акцизне і митне оподатковування, тоді як місцеві бюджети задовольняються другорядними джерелами -- податками на товари і послуги, майно і земельні ділянки.

3. Визнається високий ступінь фінансової незалежності і самостійності регіональної влади. Це фактично може привести до відмови центрального уряду від контролю за бюджетною діяльністю регіональних органів, байдужому ставленню до проблеми горизонтальних дисбалансів і регіональних бюджетних дефіцитів, відсутності відповідальності щодо їх боргів. Фінансова незалежність і самостійність регіонів забезпечується наданням їм права спільного використання податкових баз.

Іноді регіони мають можливість запроваджувати будь-які податки, крім тих, які можуть порушувати міжрегіональну і зовнішню торгівлю держави. Проблема усунення гострих горизонтальних диспропорцій звужується, головним чином, шляхом надання прямих трансфертів найбіднішим категоріям населення.

Однак слід зазначити, що найбільшого поширення у світі набула не децентралізована, а кооперативна модель бюджетного федералізму.

Для даної моделі характерні:

-- порівняно більш широка участь регіональної влади в перерозподілі національного доходу і в макроекономічній стабілізації, що веде до тіснішого бюджетного співробітництва місцевих і центральних державних структур;

-- підвищена роль місцевої влади в системі розподілу податкових доходів, у тому числі і національних;

-- активна політика горизонтального бюджетного вирівнювання, підвищена відповідальність центру за стан місцевих державних фінансів, рівень соціально-економічного розвитку територій, що веде до посилення контролю з боку центру і деякого обмеження самостійності місцевої влади (у крайньому разі це може виражатися у високому ступені централізації керування і перетворенні органів місцевої влади фактично в представників центральних структур). Кооперативні моделі міжбюджетних відносин використовують багато європейських держав, і насамперед Скандинавські країни. Кооперативна модель дає змогу використовувати такі основні інструменти бюджетного вирівнювання: розподілу податкових доходів за рівнями влади; загальних трансфертів; спеціальних трансфертів. Створення ефективного механізму вирівнювання багато в чому залежить від вироблення компромісних рішень з таких питань:

Мета вирівнювання. Вибір формули розподілу трансфертів зв'язаний з тим, яке ставиться завдання: вирівнювання стартових умов (підвищення рівня доходів, податкового потенціалу) чи рівня споживання державних послуг (дотаціювання витрат відповідно до фінансових потреб). При їх одночасній постановці потрібно вирішити питання пріоритетності.

Масштаби горизонтального вирівнювання. Їх необхідно визначити, оскільки бюджетне вирівнювання допускає збільшення ресурсів одних регіонів за рахунок інших, а це може призвести до посилення утриманських настроїв одержувачів і ослаблення фіскальної зацікавленості донорів.

Традиційно бюджетні трансферти поділяються на три види: дотації, субвенції, субсидії. Проте лише останнім часом з'явилися спроби чітко розмежувати ці види, спираючись на які можна зробити висновок: у різних країнах один і той самий вид бюджетних трансфертів може називатися по-різному. Так, у деяких країнах бюджетні дотації складаються з кількох різних трансфертів, що надаються за певних умов місцевим громадам: у Росії -- це бюджетна дотація, федеральний трансферт; у Франції -- глобальна дотація на функціонування, дотація на компенсацію податкових пільг та зниження ставок оподаткування, фонд компенсації ПДВ. У деяких країнах -- це трансферт, який називається по-різному: у Німеччині -- додаткові дотації для земель та ключові дотації для комун; у Польщі -- генеральна субвенція; у Швеції -- незв'язана субсидія. Аналогічні розбіжності є характерними і для бюджетних субсидій: у Німеччині їх називають допомогою, дотацією; у Франції -- це спеціальні субвенції, глобальна дотація на устаткування; у Польщі -- спеціальні дотації; у Швеції -- цільові субсидії. Бюджетні субвенції в Росії існують під своєю назвою; у Німеччині -- це цільові дотації для комун; у Франції -- глобальна дотація на децентралізацію; у Польщі -- спеціальні дотації. У законодавстві розглянутих країн не дається розгорнутого визначення кожного з видів практикованих бюджетних трансфертів, а вказується лише те, з якою метою подається певний вид допомоги. Так, відносно додаткових дотацій землям Німеччини написано: «Федерація за рахунок своїх коштів надає слабким у фінансовому відношенні землям дотації для додаткового покриття їх загальних фінансових потреб». В Адміністративному кодексі Франції про глобальну дотацію на децентралізацію сказано лише те, що вона надається для компенсації витрат при передачі повноважень зверху вниз, якщо видатки не компенсуються передачею податків тощо. Конкретні елементи механізму надання бюджетних трансфертів визначаються або спеціальними законами, або найчастіше інструктивними матеріалами Міністерства фінансів. Так, у Франції щорічно видається «Бюджетний путівник для комун, департаментів та регіонів», у якому фіксуються умови надання бюджетних трансфертів у поточному фінансовому році та розподіл їх загальної суми згідно з законом про бюджет на поточний рік. Якщо взяти за вихідний підхід до класифікації бюджетних трансфертів щодо їх джерел, механізмів розподілу та ступеня свободи використання, що практикується фахівцями з місцевих фінансів, то аналіз матеріалів дає змогу з'ясувати найзагальніші особливості системи бюджетних трансфертів.

Формування фонду бюджетних трансфертів може здійснюватися як:

а) часткові відрахування від одного або кількох податків, що надходять до держбюджету;

б) щорічні асигнування з держбюджету;

в) обсяг видатків місцевих громад.

Загалом вважається, що стабільнішою частиною бюджетних трансфертів є ті, джерело яких прив'язане до доходів державного бюджету. У країнах із стабільною економікою бюджетні трансферти, що мають природу бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела. Що стосується зв'язаних бюджетних трансфертів, то найбільш підходящим для них джерелом є видатки бюджету залежно від обсягу місцевих видатків.

Світова практика виділяє такі методи розподілу бюджетних трансфертів:

пропорційно доходам місцевої громади;

багатофакторна формула;

компенсація фактичних видатків місцевих громад;

як частина річного бюджету місцевих громад.

Для розподілу бюджетних дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи; для зв'язаних бюджетних трансфертів -- перший та третій. При розподілі дотацій більшість країн надає перевагу формулам, оскільки вони дають змогу об'єктивніше оцінити потребу місцевого бюджету в централізованій підтримці. Однак сама по собі формула ще не вирішує проблеми, оскільки дуже важливий набір критеріїв, урахованих у ній, та значення їх ваги. За винятком Франції та Швеції в усіх країнах мало не щорічно відбувається перегляд та уточнення формул.

Ступінь свободи місцевих органів влади у використанні вертикальних трансфертів визначається співвідношенням між зв'язаними бюджетними трансфертами (бюджетні субвенції та субсидії) та незв'язаними. Чим більше частка бюджетних дотацій у бюджетних трансфертах, тим більшу свободу мають місцеві громади. У країнах із стабільною економікою та розвинутими традиціями самоврядування, саме бюджетні дотації відіграють головну роль (Німеччина, Франція, Швеція), тоді як у країнах, що трансформуються, найчастіше -- зв'язані бюджетні трансферти (Польща, Росія). Також необхідно відзначити, що в країнах унітарного типу (Франція, Польща) -- більша частка бюджетних трансфертів, тоді як у федеративних країнах (Німеччина, Росія) -- вона нижче.

У деяких країнах система бюджетних трансфертів доповнюється горизонтальними бюджетними трансфертами, що характеризують відносини між бюджетами одного рівня. Такі системи горизонтального вирівнювання існують насамперед у розвинутих країнах. Найбільшого рівня розбудови цих інструментів досягнуто в Німеччині та Швеції.

Ефективність функціонування системи бюджетних трансфертів в окремих країнах прямо пов'язана зі ступенем досконалості та усталеності нормативної бази, що їх регулюють. Рівень нормативної закріпленості бюджетних трансфертів у різних країнах дуже відрізняється. Серед країн із сформованою нормативною базою, яка переглядається дуже рідко, можна відзначити Німеччину, Францію та Швецію. Так, у Німеччині визначення основних видів бюджетних трансфертів землям закріплені в Основному Законі (так звана Фінансова конституція). У Франції основні види бюджетних трансфертів визначаються спеціальними законами, які зведені в Адміністративний кодекс з місцевого самоврядування.

Вирівнювання здійснюють або для створення всім учасникам однакових стартових умов (вирівнювання податкового потенціалу), або для забезпечення рівного розподілу між ними кінцевих результатів (досягнення стандартного рівня споживання державних послуг на всій території). Тією чи іншою мірою всі країни намагаються вирішувати обидва завдання. При цьому держави з розвинутою децентралізованою системою правління роблять наголос на вирішенні першого завдання, тоді як країни, що дотримуються унітарних традицій, -- другого.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8