2.1.Нормативно правовое регулирование бюджетной системы Астраханской области
2.2. Анализ практики работы Астраханского представительного собрания в сфере совершенствования бюджетного законодательства.

Глава 3.
Экономические переходы к реализации принципа бюджетного федерализма в Астраханской области.

3.1. Разграничение полномочий в сфере межбюджетных отношений.
3.2. Минимальные социальные стандарты

Заключение
Законодательство и используемая литература
ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение

Провозглашенные в Конституции Российской Федерации принципы федеративного устройства нашего государства требуют:

- коренного пересмотра межбюджетных отношений,

- разработки эффективной системы бюджетного федерализма,

-решения таких проблем, как реализация принципов разделения пол-номочий в финансовой сфере между федеральными и региональны-ми органами государственной власти,

- создание дееспособного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами федерации и органами мест-ного самоуправления.

Целью работы является системный анализ экономических отношений, складывающихся в сфере межбюджетных отношений. В работе автор ставит следующие задачи:

-исследование реализации принципа федерализма в межбюджет-ных отношениях;

-анализ практики деятельности исполнительного органа власти Астраханской области в сфере совершенствования бюджетного законодательства , исполнения доходов и расходов бюджета. В соответствии с Положениями Конституции РФ и Федеративного До-говора об общественном согласии, основополагающим принципом меж-бюджетных отношений является сочетание общегосударственных и регио-нальных интересов, включая интересы местных бюджетов при относитель-ной достаточно высоко регламентируемой государством степени самостоятельности входящих в Федерацию ее субъектов и их бюджетов. Практика последних лет показывает чрезмерно высокую и необоснованную долю финансовых ресурсов республиканского (федерального) бюджета (60-70%) в объеме консолидированного бюджета.

В работе обосновывается вывод о том, что доля территориальных бюджетов должна увеличиваться в связи с массовой передачей на финан-сирование этих бюджетов объектов социальной и производственной ин-фраструктуры приватизированных и акционированных предприятий, а также конверсируемых предприятий военно-промышленного комплекса и некоторых федеральных программ.

В представленной работе предложен анализ перераспределения доходов в пользу территорий. Актуальность этой задачи связана с тем, что до сих пор не решена возникшая в переходный период задача сокращения встречных финансовых потоков. В 1997 году 78 (87,6%) из 89 бюджетов субъектов Федерации балансировались с помощью оказания финансовой поддержки из федерального бюджета (трансферты), в то время как в 1989 году дотировалось не более 1% территориальных бюд-жетов всех уровней. Парадоксально, что нуждающимися оказались почти все территории, в том числе и территория Астраханской области.

В дипломной работе предполагается также рассмотреть состояние и проблемы совершенствования налоговой законодательной базы в плане ее воздействия на межбюджетные отношения.

На сегодняшний день насчитывается около 900 законов, подзаконных актов, инструкций, разъяснений, которые регулируют вопросы налогооб-ложения, бюджетных отношений. Этот массив документов неупорядочен, а налогоплательщик зачастую не знает о существовании некоторых из них. В поиске наиболее эффективных, оптимальных решений по реформи-рованию налоговой системы, бюджетных отношений интересен опыт со-трудничества с представителями органов власти других субъектов Федера-ции в рамках созданных Ассоциаций регионов, таких как Большая Волга, а также изучение зарубежного опыта бюджетного устройства.

В последнее время опубликовано немало интересных работ, содержа-щих предложения и рекомендации по совершенствованию работы над бюджетами на местах. В то же время, в соответствующей литературе не-достаточно уделено внимания теоретическим и прикладным аспектам функционирования местных бюджетов.

В этой связи, вполне уместным выглядит предлагаемый в работе ана-лиз проблем формирования правовых гарантий четкой организации бюд-жетного процесса, исполнения и контроля бюджета, ответственности за допущенные нарушения.

Заслуживает внимания работа финансового управления по формированию эффективной системы бюджетных отношений на регио-нальном уровне управления, имея в виду оздоровление экономики народ-ного хозяйства области на основе создания региональной расчетной сети с организацией системы вексельного обращения.

Все вышеизложенное, по мнению автора, является актуальным и зло-бодневным для законодательных органов власти субъектов Федерации и выработанные предложения могут быть положены в основу рекомендаций, направляемых в порядке законодательной инициативы в органы Федераль-ного Собрания Российской Федерации при разработке новых федеральных законопроектов по совершенствованию налоговых и финансово-бюджетных отношений.

Глава 1.
Место и роль межбюджетных отношений.

1.1.Формирование бюджетных отношений в России.

Нынешняя система межбюджетных отношений, сформированная в основном в 1994 г., преследова-ла объективно обусловленые цели создания меха-низма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Были созданы предпосылки для перехода от господство-вавшего в 1991--1993 гг. индивидуального согла-сования объемов финансовой поддержки отдель-ных регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов.

В основе реформы лежали четыре принципиаль-но новых для бюджетной системы России подхода.

Во-первых, субъектам Федерации было предос-тавлено право самостоятельно устанавливать став-ку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты.

Во-вторых, вводились единые нормативы отчис-лений от федеральных налогов в бюджеты регио-нов. Это в основном касалось налога на добавлен-ную стоимость (НДС). Теперь в бюджеты субъек-тов Федерации должны были поступать 25% от со-бранного на территории НДС, тогда как прежде эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. был сделан дальней-ший шаг в этом направлении: были утверждены стабильные для ближайших трех лет пропорции раз-деления федеральных налогов между центром и ре-гионами.

В-третьих, была создана нормативная база вве-дения региональными и местными властями соб-ственных налогов.

Наконец, в-четвертых, что самое важное, в со-ставе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), сред-ства которого (трансферты) должны были рас-пределяться между субъектами РФ по специаль-ным критериям и формулам. Распределение средств ФФПР проводится на основе многосту-пенчатых расчетов.

Такие подходы к регулированию межбюджет-ных отношений (с незначительными вариациями) были реализованы в законах о федеральном бюд-жете на 1994-1997гг.

Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации требу-ет проведения адекватной финансово-бюджетной и налоговой политики. Это обусловило необходимость разработки эффективной системы бюджет-ного федерализма. Федерализм в определенном понимании можно рас-сматривать как отношения в государстве с федеративным устройством ме-жду центральными органами власти и органами власти субъектов федера-ции по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исхо-дя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той ме-ре, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство обществен-ных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъ-ектов федерации и входящих в него административно- территориальных образований. Иными словами, принципам федерализма присущи следую-щие элементы:

- определение государства как единого целого, имеющего федера-тивный характер устройства;

- разграничение полномочий между уровнями государственной вла-сти на основе договорного или договорно-конституционного порядка;

- максимально возможная реализация самостоятельности субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномо-чий;

- формальное равноправие субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти;

- право участников федеративных отношений на двустороннее регу-лирование государственно-властных полномочий;

- право субъекта федерации .вносить специфику в определение фор-мы своей политической организации;

- наличие системообразующего единства и неразрывной связи субъ-ектов федерации;

- коллективная обязанность субъектов федерации сохранять целост-ность ее исторически сложившейся территории.

Бюджетный федерализм это - форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учете интересов всех участников бюджетного процесса. Более того поиск компромисса этих интересов это и есть социальная ориентация бюджетной политики, которая реализуется в рамках принципов бюджетного федерализма методами бюджетного регулирования.

Основные черты бюджетного федерализма можно описать следующим образом:

1. Равноправие субъектов федерации в части межбюджетных взаимо-отношений, включая взаимоотношения с федеральным центром;

2. Самостоятельность бюджетов разных уровней;

3. Законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления;

4. Определенное соответствие финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов власти и управления различных уровней, полномочиям и выполняемым функциям этих органов;

5. Применение единых формализованных методов распределения цен-трализованной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Эти признаки были закреплены в Законе РФ от 10.10.91г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса". Этим законом была про-возглашена самостоятельность республиканского бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ, которая выражается в наличии независимых доходов каждо-го бюджета, а также в том, что бюджет каждого уровня разрабатывается и утверждается соответствующими органами власти и управления. Этим же законом было предусмотрены меры по сохранению единства бюджетной системы, которое должно обеспечиваться единой правовой базой, исполь-зованием единой бюджетной классификации и т.п.

В названном Законе также были закреплены некоторые другие важные положения, оказавшие огромное влияние на специфику проявления бюд-жетного федерализма. Так, в законе не употребляется понятие "единого государственного бюджета РСФСР", хотя введение такого понятия было бы логичным при выходе РСФСР из Союза ССР и сохранении тенденции на централизацию бюджетов. Вместо него в законе говорится о понятии "бюджетная система" (ст.2).

В плане построения бюджетная система включала на правах самостоятельных элементов бюджеты регионов, входящих в состав Р.Ф., что закреплено в ст. 7 Закона. Закрепление принципа самостоятельности бюджетов содержится в статье 9 Закона. "Самостоятельность бюджетов обеспечива-ется наличием соответствующих источников доходов и правом определять направление их использования и расходования. К собственным источникам доходов бюджетов относятся: закрепленные Законом доходные источники для каждого уровня бюджетов; отчисления по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно Верховными Советами Республик в составе РФ, местными Советами на-родных депутатов в рамках законодательства РФ".

Но как и большинство Законов РФ, данный Закон РФ не был законом прямого действия и говорить в нем о закреплении принципа бюджетного федерализма можно лишь в сопоставлении с другими законами, приняты-ми позднее.

Анализируя принятые Законы следует сделать вывод о том, что в них законодательно закреплено право получения дополнительных средств для покрытия непредусмотренных расходов соответствующего бюджета в слу-чае принятия решения вышестоящих органов государственной власти, в соответствии с которым увеличивается расходная или уменьшается доход-ная часть данного бюджета. Однако в законодательных актах, принимаемых органами государственной власти и управления, содержащих подоб-ные решения, неуказывается источник компенсации расходов нижестоя-щих бюджетов, а также в какие сроки данная компенсация будет перечис-лена в соответствующий бюджет.

В Законе РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного про-цесса в РСФСР" самостоятельность бюджета каждого уровня определяется наличием закрепленных и регулирующих доходов бюджета каждого уров-ня.

В 1995-1996 гг. по Закону о федеральном бюджете РФ 10% подоход-ного налога с физических лиц поступает в федеральный бюджет, а 90% - в бюджета субъектов Федерации и местные бюджета; 75% НДС направля-ется в федеральный бюджет, а 25% - в бюджета субъектов Федерации;

13% налога на прибыль предприятий и организаций поступает в федераль-ный бюджет и до 22% (для банков и страховых организаций - до 30%) - в бюджета субъектов Федерации и т.д. Основная часть налоговых доходов субъектов Федерации и местных бюджетов в настоящее время формирует-ся за счет регулирующих доходов.

Разделение налогов на федеральные налоги, налоги субъекта Р.Ф. и местные налоги было произведено Законом РФ "Об основах налоговой системы в РФ" от 27.12.91 года, (статья 18). Статьи 19,20,21 содержат кон-кретный перечень федеральных налогов, налогов республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, а также мест-ных налогов. При этом следует отметить, что данный перечень первона-чально являлся исчерпывающим и вводить новые налоги, дополнительно к уже имеющимся, субъекты РФ и органы местного самоуправления не мог-ли. Кроме этого, необходимо также отметить, что в данном Законе наибольшее число и наиболее доходные налоги отнесены к федеральным, по-скольку они являются территориально более мобильными, а к налогам субъектов федерации в соответствии с законом были отнесены налоги тер-риториально наименее мобильные, но и менее доходные налоги (на иму-щество, лесной доход, земельный налог).

А выравнивание финансовых условий в регионах до 1996 года шло в основном за счет предоставления каждому конкретному региону опреде-ленного процента отчислений от НДС. Причем разброс данных отчислений был в 1995 году от 5% до 20%.

Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд преимуществ. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней разви-тия отдельных территориальных единица стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и регио-нальных налогов.

В то же время используемый метод регулирования территориальных бюджетов имеет недостатки. Основной - наличие элементов субъ-ективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Это выражается в не всегда объективном установлении вели-чины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их со-става. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных стандартов.

Помимо регулирующих доходов в качестве доходов бюджета Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" предусмотрены дополнительные источники средств, выделяемые феде-ральными властями. Сюда можно отнести, например, субвенции, дотации, кредитные ресурсы.

Дотация и субвенция как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов не совершенны. Эти источники лишены сти-мулирующих средств, они создают у территориальных органов власти иж-дивенческое настроение.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотации и субвенции, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюдже-тов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к реше-нию проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их по-ложение может быть ухудшено.

Субвенция - объем государственных средств, выделяемых на безвоз-мездной основе из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего субъекта Федерации или административно-территориального образования (органа местного самоуправления).

Дотация - сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.

Кредитные ресурсы - средства, передаваемые другим бюджетам на кредитной (возвратной) основе.

В мировой практике действуют две классические (условно) схемы "вертикального" (и частично "горизонтального") выравнивания:

1 .Американская модель - когда доходная часть бюджетов всех уров-ней формируется преимущественно за счет собственных источников, т.е. федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, штатовские - в бюджет штатов, местные налоги - в местные бюджеты;

2.Германская модель основана на том, что доходная часть бюджетов всех уровней преимущественно формируется за счет законодательно опре-деленных отчислений (долей) от единых (федеральных) налогов (при нали-чии и раздельных налогов).

Российская система бюджетного регулирования на сегодняшний день является своеобразным гибридом американской, германской и (в большей степени) бывшей советской системы. Наряду с этим в законе, определен механизм достижения такого уров-ня закрепленных доходов, чтобы можно было обходится без привлечения дополнительных средств из вышестоящих бюджетов. Предусматривается, что вышестоящие органы власти для указанной цели должны преобразо-вать часть передаваемых ими нижестоящим бюджетам отчислений полностью или фиксированную долю, закрепляемую за этими бюджетами на долговременной основе доходов.

Соответственно предлагается уменьшить размер нормативов отчисле-ний, утверждаемых на год. Одновременно ограничиваются возможности для снижения нормативов отчислений от регулирующих доходов. Сниже-ние их не допускается по причине фактического увеличения в текущем го-ду уровня закрепленных доходов. Условием применения этого требования должно быть наличие того, что оно явилось результатом финансово-хозяйственной деятельности на данной территории или следствием введе-ния органами местного самоуправления в пределах своей компетенции ме-стных налогов и сборов.

Этот порядок должен служить росту заинтересованности территори-альных органов власти в систематическом повышении уровня закреплен-ных доходов. В данном законе для каждого территориального уровня зафиксированы основные виды доходов, которые в случаях в порядке и на условиях, установленных законами Российской Федерации и этим законом, зачисляются в соответствующие бюджеты. В нем также определены общие принципы составления, рассмотрения проектов территориальных бюджетов, утверждение бюджетов и их уточнения в ходе исполнения, контроля за исполнением бюджетов органами государственной власти, рассмотрения и утверждения этих бюджетов. Предусмотрено соответствующее взаимодей-ствие между органами власти разных уровней в обеспечении исходными данными для составления проектов бюджетов и разграничения полномо-чий между представительными и исполнительными органами власти на всех этапах бюджетного процесса. В законе определен порядок рассмотре-ния разногласий между нижестоящими и вышестоящими органами власти по показателям бюджетного регулирования - нормативам отчислений и принятым в их расчет сумм контингентов доходов, дотациям и субвенциям, а также по перечню и фиксированным не менее, чем на 5 лет долям дохо-дов, закрепляемых за соответствующим бюджетом, видам и суммам расхо-дов, передаваемых в нижестоящие бюджеты.

В условиях проведения экономических реформ в России процесс строительства бюджетной системы осуществлялся в несколько этапов, исходя из особенностей процесса демократизации нашего государства и процесса становления бюджетного законодательства России.

Первый шаг на этом пути был заложен в российском Законе "Об ос-новах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (1991 г.), а затем - в Конституции РФ, в которой четко выделены три качественно новых звена в составе бюджетной системы России. Верхнее звено пред-ставлено федеральным бюджетом РФ, среднее - региональными бюджетами субъектов Российской Федерации, низовое - местными бюджетами.

Однако известно, что субъекты Российской Федерации имеют разный государственно-правовой статус, среднее звено бюджетной системы РФ представлено пятью различными видами ре-гиональных бюджетов. Среди них выделяют: республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые бюджеты, областные бюджеты (включая и областной бюджет автономной области), окружные бюджеты автоном-ных округов, городские бюджеты двух городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Низовое звено бюджетной системы также представлено разными ви-дами бюджетов. В зависимости от видов муниципальных образований, на территории которых они функционируют, выделяются своей численно-стью сельские, поселковые, городские и районные бюджеты.

Второй шаг построения бюджетной системы РФ заключался в опре-делении принципов бюджетного устройства России.

Третий шаг в построении новой бюджетной системы был сделан в 1992 г., когда начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы взамен ранее применявшегося метода распределения доходов, применявшегося с целью сбалансирования каждого бюджета.

Осуществленные в 1994--1997 гг. шаги в области совершенствования межбюджетных отношений были тем не менее недостаточны, и основные недостат-ки системы межбюджетных отношений продолжа-ют сохраняться. К их числу можно отнести следую-щие моменты.

1. Сохраняющаяся индивидуализация межбюд-жетных отношений. Отсутствие четкой норматив-но-законодательной базы, запутанность и субъек-тивизм правил и процедур распределения финан-совой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются ис-точником постоянных конфликтов между федераль-ным центром и регионами.

2. Несогласованность механизма финансовой под-держки регионов с целями и задачами государствен-ной финансово-экономической политики. Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в качестве инструмента для реализации федеральной экономической и фи-нансовой политики.

3. Отсутствие целевой направленности финансо-вой поддержки субъектов Федерации. По своему экономическому содержанию трансферты ФФПР являются дотациями, которые используются по

усмотрению региональных властей. Федеральное правительство лишено возможности не только от-слеживать использование на местах федеральной помощи, но и. что самое важное, оказывать эконо-мическое влияние на бюджетную политику субъек-тов Федерация, стимулируя ассигнования в при-оритетные с точки зрения общенациональных ин-тересов сферы и отрасли.

4. Ограниченность сферы формализованного рас-пределения финансовой помощи регионам. Значи-тельная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным кана-лам, без предварительного распределения этих средств в федеральном бюджете.

5. Недостаток "прозрачности" методики расчета трансфертов. Действующая методика расчетов трансфертов ФФПР настолько сложна и запутана, что воспроизвести (и, следовательно, проверить) результаты ее использования за пределами Мин-фина РФ практически невозможно. Она перегру-жена исходными данными (несколько десятков па-раметров по каждому региону), которые каждый год пересматриваются и согласовываются с пред-ставителями регионов. Многоступенчатая и громоз-дкая процедура расчетов предусматривает исполь-зование разного рода поправочных коэффициен-тов, "добавления" или "исключения" тех или иных составляющих, слабо обоснованных группировок регионов и т.д.

6. Отсутствие стимулов для региональных и мес-тных властей укреплять собственную налоговую базу. В настоящее время налоговая база регионов факти-чески оценивается прямым счетом методом "от до-стигнутого". Отчетные данные о собранных на тер-ритории региона налогах ежегодно пересчитывают-ся по неформализованной методике на условия сле-дующего бюджетного года . При этом исполь-зуется унаследованная от советских времен процедура согласования ожидаемых поступлении по основ-ным видам налогов с представителями регионов.

7. Отсутствие обоснованной методики оценки бюд-жетных потребностей регионов. Действующая ме-тодика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов субъектов Федерации по отчету за 1991 г. на условия прогнозного года. При этом использу-ются единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые прямым счетом допол-нительные виды бюджетных расходов регионов

8. Текущий характер бюджетного выравнивания. Трансферты ФФПР направлены на субсидирова-ние текущих расходов регионов и не оказывают прямого влияния на территориальное перераспре-деление инвестиций. Тем самым закрепляются сло-жившиеся различия в уровне бюджетной обеспе-ченности, подрываются стимулы к развитию регио-нальной инфраструктуры, снижается эффективность использования бюджетных капиталовложений.

Таким образом, можно констатировать, что бюджетный федерализм в Российской Федерации находится в стадии формирования. В этой связи необходимы разработка и законодательное закрепление ряда дополнитель-ных мер, направленных на:

- исключение из бюджетно-налоговых отношений преимуществ или дискриминации регионов в зависимости от их уровня и статуса. Ос-нованием любых преференций или рестрикций могут быть только общепризнанные и понятные критерии, реализуемые в рамках от-крытых (гласных) процедур;

- обеспечение единства бюджетно-налоговой системы и ответствен-ности региональных властей за его сохранение единства налоговой системы, содействие сбору налоговых платежей на их территориях и направление этих средств в федеральный бюджет;

- завершение процесса разделения расходов и ответственности между уровнями государственной власти и местного самоуправления, ис-ходя из принципов, заложенных в Конституции;

- установление основных полномочий региональных властей по при-нятию решений на основе ответственности, предполагающей право распоряжения собственными доходами и расходами;

- разработку и внедрение социально - экономических критериев (нормативов) и методов определения обоснованных потребностей в расходах применительно к региональным бюджетам всех уровней;

установление более жесткой зависимости между объектами меж-бюджетного перераспределения средств и потенциальным уровнем доходности регионов. Учет в этой связи новых возможностей ре-гионов по распоряжению своей собственностью, сокращению бюд-жетных расходов из-за коммерциализации социальной сферы и по-вышения социального самообеспечения населения.

1.2 Механизм межбюджетных отношений.

Основу механизма межбюджетного регулирования составляет организация целостной системы экономических отношений. Бюджетное регулирование это- совокупность механизмов, координирующих финансовые связи. Бюджетное регулирование обеспечивает существование бюджетной системы федеративного государства и ориентировано на широкий спектр интересов всех участников бюджетного процесса в решении финансовых проблем. В частности, в понятии межбюджетных отношений включаются взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

Разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления и управления различных уровней;

Разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней;

Бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи;

Ясность и гласность межбюджетных отношений.

В Российской Федерации бюджетный процесс всегда был недостаточ-но четко регламентирован.

В настоящее время бюджетный процесс в Российской Федерации ре-гулирует следующие нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации статьи 71, 72, 75, 84, 101, 102,103,104,106,114,132;

2. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (с некоторыми исключениями);

3. Закон РФ «Об основах бюджетных прав по формированию и ис-пользованию внебюджетных фондов представительных и исполни-тельных органов государственной власти республик в составе Рос-сийской Федераций, автономной области, автономных округов, кра-ев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местно-го самоуправления».

4. Нормативные акты субъектов Российской федерации, определяю-щие бюджетный процесс этой республики, края, области и т.п.;

5. Нормативные акты местных органов власти, регулирующие порядок принятия решений по соответствующим бюджетам.

В настоящее время Россия переживает бюджетный кризис - дефицит бюджета составляет около 30 % от всех бюджетных расходов, бюджет сис-тематически не исполняется ни в доходной ни в расходной части и т.д..

Прежде всего этот кризис вызван отсутствием единой концепции и понимания последствий принимаемых решений гайдаровским правитель-ством реформ, начатых в январе 1992 года. Отсутствие проработанных планов долгосрочного и краткосрочного экономического развития привело к неспособности тогдашнего правительства предвидеть возможные изме-нения темпов инфляции и, как следствие этого к невозможности правильно сформировать бюджетные показатели следующего финансового года. Ни один из проектов Государственного бюджета, начиная с 1991 года не был внесен правительством в верховный Совет, а потом и в Государственную Думу вовремя, то есть в сроки, предусматриваемые законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».

Об этом свидетельствует то, что на протяжении 1992-1993 годов фе-деральный бюджет принимался поквартально, причем, в конце бюджетно-го квартала- а в 1994 и 1995 годах годовой бюджет хотя и был принят, но с опозданием на один квартал; в 1996 году Закон был опубликован в январе -это пока наивысшее достижение по срокам принятия, но не по сути содер-жания.

В последнее время существенно изменились принципы и механизмы формирования бюджета на 1998 год. Среди важнейших его слагаемых вы-делены ряд первоочередных задач.

Первый блок задач - это общее снижение налоговой нагрузки на това-ропроизводителей, главная цель которой - освобождение товаропроизво-дителей от непосильной налоговой нагрузки и выход на реальный эконо-мический рост.

Второй блок задач - реформирование естественных монополий. Цель -усиление государственного контроля за естественными монополиями, для снижения тарифов в электроэнергетике, в газовой промышленности, в же-лезнодорожных перевозках.

Последний блок задач - это реальное снижение ставок коммерческих кредитов, которые являются важнейшим способом решения фундамен-тальной проблемы нашей экономики - проблемы дефицита оборотных средств.

В финансовом отношении эти меры направлены на разгрузку бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Принято решение об изменении порядка разработки бюджета. Тради-ционная схема разработки бюджета с использованием дефляторов, заменена базовыми параметрами бюджета. Таким образом будут определены базовые параметры по структуре расходов бюджета. В соответствии с ними будут выработаны лимиты для каждого из министерств и ведомств Россий-ской Федерации, руководители которых должны будут строить свою рабо-ту таким образом, чтобы вписаться в эти лимиты.

Этими механизмами достигается реальность бюджета.

В бюджете 1998 г, решается важнейшая проблема межбюджетных отношений. При этом определено, что в стране существует не два, а три уровня бюджета. Принципиально важная задача - укрупнение бюджетов органов местного самоуправления как с точки зрения собственной налоговой базы, так и нормативов распределения поступлений по базовым налогам.

Предусматривается дальнейшее развитие отношений между феде-ральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, в направлениях совершенствования системы стимулирования, которая является неудовле-творительной. Субъекты Федерации, которые идут впереди в формирова-нии федеральной налоговой базы, должны ощущать это в объеме получае-мых трансфертов. Это - одно направление. Второе - связь трансфертов с ходом проведения жилищно-коммуналъной реформы: фактическая выплата трансфертов регионам будет привязана к государственным социальным стандартам по уровню оплаты жилья (базовый федеральный стандарт -35% оплаты населением).

Определяя источники финансирования дефицита в регионах, следует ориентировать использование на финансирование дефицита местного бюджета не более 30% от объема собственных источников бюджета в ре-гионе. Объем расходов на обслуживание долга в регионах не должен пре-вышать 15% от объема собственных доходов.

Бюджет 1998 года по состоянию на 01.01.98 года рассмотрен только во втором чтении и передан на доработку в комитеты Думы. В этой связи, вполне очевидны негативные последствия для субъектов федерации и ме-стных органов власти, которые разрабатывают и утвердят свои бюджеты с еще большим опозданием. Региональные бюджеты являются в настоящее время важнейшим связующим звеном в единой бюджетной системе между федерацией и органами местного самоуправления. Они (вне зависимости от меры своей автономности) составляют часть целого, пока существует целостность государства.

Бюджеты субъектов федерации - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно - территориальными единицами и социальными группа-ми населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется, в извест-ной мере, и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным показателем благосостояния народа.

Экономическая сущность бюджетов субъектов федерации проявляется в их функциях, таких как:

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому пово-ду отношений.

2. Аккумулирование (в соответствии с вышеуказанными порядком и процедурами и использование в общерегиональных целях) средств, обра-зованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таково, например, боль-шинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций); также средств, образованных в соответствии с принятым порядком их распреде-ления между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (таковы, например, "нефтяные деньги"). Часть средств, аккумулируемых в выше-стоящих бюджетах перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов (таковы, например, дотации и субвенции),

3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требо-ваний формальной финансовой независимости их политики от вышестоя-щих уровней.

4. Самообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населения и коммерциализа-цию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг, финанси-руемых через каналы региональных бюджетов достигает четверти по от-ношению к сумме доходов населения России (за вычетом налогов).

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли "местного хозяйства", местные дороги и транспорт, и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воз-душный бассейн) как естественного базиса существования и развития тер-ритории.

Для того, чтобы региональные бюджета выполняли все вышеизло-женные функции, они должны отвечать следующим требованиям.

Во-первых, это - целевая региональная ориентация, без которой они превращаются в низкий уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства. Бюджеты должны: основываться на строгом и ста-бильном порядке их сосуществования с государственной системой; вби-рать в себя все, что положено по закону без каких бы то ни было ограниче-ний; обеспечивать независимость регионального руководства; поддержи-вать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах все-го населения; учитывать перспективу соответствующего региона.

Во-вторых, бюджета субъектов федерации должны быть, простыми (требование доступности для исполнения) и понятными (требование логи-ческой ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т.д.), а также воспринимаемыми как справедливые (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения и т.п.).

Законодательно должны быть определены следующие этапы бюджет-ного процесса:

1. Определение процедуры подготовки проекта бюджета : кто, какое ведомство как, в какой форме и в какие сроки подготавливает и ут-верждает на правительственном уровне проект бюджета до внесе-ния его в парламент.

2. Процедура утверждения доходов бюджета. Система налогового за-конодательства. Утверждение порядка сбора средств во внебюд-жетные фонды, учитываемые при рассмотрении консолидированно-го бюджета.

3. Процесс утверждения расходов на общефедеральные нужды Пар-ламентом.

4. Процесс утверждения перераспределения бюджетных средств меж-ду федеральным бюджетом и субъектами федерации.

5. Порядок распределения доходов и поступлений из федерального бюджета между бюджетами субъекта федерации и местного само-управления.

6. Порядок согласования бюджетных решений между верхней и ниж-ней палатой федерального собрания.

7. Процедура осуществления минимальных необходимых бюджетных выплат в случае неутверждения бюджета в предусмотренные для этого сроки.

8. Ответственность должностных лиц за неиспонение бюджета на те-кущий финансовый год.

9. Порядок предоставления правительством отчета парламенту об ис-пользовании бюджета.

Перечисленные положения должны быть утверждены либо в форме самостоятельных законов либо как пункты в составе других законодатель-ных актов, в том числе и как поправки и дополнения к уже принятым ра-нее.

Бюджетная система страны представляет собой основанную на эконо-мических отношениях и юридических нормах совокупность государствен-ного бюджета, бюджетов членов федерации, местных бюджетов и государ-ственных социальных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство представляет собой организационные принци-пы построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяе-мых в ней бюджетов.

Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, единой бюджетной классификацией и единством форм бюджетной доку-ментации. Единство правовой базы обеспечивается главенством Конститу-ции и Федеральных законов над законодательством субъектов Федерации и местными законодательными актами.

Принцип полноты означает, что на каждом бюджетном уровне дохода и расходы должны отражаться в их полном объеме.

Реальность - это правдивость, соответствие бюджетных показателей имеющимся в действительности.

Принцип гласности означает требование открытости для обсуждения и обязательного ознакомления граждан страны с утвержденным бюджетом и результатами его исполнения посредством публикации соответствующей информации в официальной прессе.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом самостоятельного определения направления их использования.

Консолидированный бюджет Российской Федерации является сово-купностью федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации, г. также бюджетов ряда крупных общефедеральных внебюджетных фондов. Он представляет собой расчетный годовой объем доходов и расходов Фе-дерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюдже-тов, а также внебюджетных фондов, используемый в целях анализа состоя-ния и прогноза развития бюджетной системы Российской Федерации, де-нежно-кредитной системы и экономики Российской Федерации.

В настоящее время роль бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов органов местного самоуправления в бюджетной системе воз-растает, что связано со следующими обстоятельствами:

1. Проведение политики децентрализма регулирования экономиче-ских и социальных процессов;

2. Федерализация властных отношений, возрастание роли органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований

В связи с разработкой проекта закона "О бюджете на 2000 год", про-ектов Бюджетного и Налогового кодексов (в части, касающейся вопросов межбюджетных взаимоотношений), а также продолжением обсуждения уже принятого Думой закона "О финансовых основах местного само-управления в Российской Федерации", следует отметить следующие принципиальные положения, характеризующие нынешнее состояние ме-стных финансов и возможные подходы к формированию финансовых ос-нов местного самоуправления, бюджетов муниципальных образований на 1998 г., с точки зрения реализации принципов бюджетного федерализма на региональном уровне.

Предварительная оценка итогов 1999 г. показывает, что около поло-вины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети на уровне субъектов федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных и муниципальных бюджетов.

Низкий уровень закрепленных доходов является признаком отсутст-вия самостоятельности региональных бюджетов и свидетельствует о не-оправданном расширении бюджетных отношений, что противоречит принципам бюджетного федерализма.

Страницы: 1, 2