Налогово - бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными и местными органами власти являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России как федерального государства. В концепции реформирования межбюджетных отношений Российской Федерации в 1999-2001 гг. отмечалось, что действующая к тому времени система этих отношений не имела в полной мере обоснованных и закрепленных расходных полномочий на каждом уровне бюджетной системы, не обеспечивала усиления заинтересованности территориальных органов власти в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Несмотря на проведенные в 1999 году мероприятия по реформированию межбюджетных отношений, начало которому было положено в 1994 году, и имеющийся прогресс в методологии расчетов финансовой поддержки регионов, указанные выше проблемы остаются актуальными, и действующая система таких отношений еще в значительной степени не отвечает основополагающим требованиям.

В первом вопросе контрольной работы кратко описана эволюция бюджетной системы РФ, принципы ее функционирования и правовые основы. В третьей части первого вопроса рассмотрено бюджетное право, его источники, субъекты и нормы. Второй вопрос посвящен межбюджетным отношениям, раскрыты понятие, принципы, этапы и направления реформирования межбюджетных отношений, а также перечислены несколько форм оказания прямой финансовой поддержки и рассмотрена основная деятельность Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР).

1 БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ

1.1 Эволюция бюджетной системы

Бюджетная система Российской Федерации - совокупность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, которая регулируется нормами права и основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ. Она состоит из бюджетов трех уровней:

I уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; II уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; III уровень - местные бюджеты.

Развитие бюджетной системы началось еще IV- VII вв, с момента образования княжеств, когда основным источником княжеской казны были военная добыча, выкуп или дань, собираемая с народа. Вначале они носили натуральную форму (птица, скот, меха, мед и др. товары), а затем приобрели и денежную.

Первое устойчивое государственное образование исторически сложилось к концу 882 года вокруг города Киева. Во главе стоял князь, который имел свой совет (думу) и аппарат управления. Казна формировалась за счет средств собираемых с покоренных народов в виде дани и иных платежей. Средства казны расходовались на нужды княжества.

Начиная с ХIII в единицей обложения . на Руси являлись соха, двор, тягло. Все собранные средства расходовались на содержание войска, строительство городов - крепостей, содержание аппарата управления и семьи князя - феодала. С образованием Московского княжества (ХVв.) начала складываться двухзвенная бюджетная система, состоящая из княжеской казны и местных бюджетов. Доходы составляли посошная подать, таможенные, соляные, кабацкие и другие сборы. С местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весче (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением) и др. За счет казны содержались царские наместники, уездные и другие служащие.

С укреплением Московского княжества в ХVIIв. были введены откупы, стрелецкая подать, оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц, с народов Урала, Поволжья и Сибири стал собираться ясак (мехами). В 1722 году стрелецкая подать была заменена на подушную подать (взималась со всех лиц мужского пола).

В начале ХIХв. в результате реформ Петра I Россия была разделена на 9 губерний, губернии на 50 провинций, которые разделялись на уезды. Был создан ряд министерств, в губерниях - казенные палаты, в уездах - казначейства. Казенные палаты распределяли налоги на население, вели учет поступлений и расходов, выдавали средства на мероприятия.

В ходе реформ в 1861 году были созданы органы местного самоуправления - земства. Мирские повинности были переоформлены в земские, подушная подать с мещан заменена на поземельный налог, для кочевников введена кибиточная подать, введен акциз на производство спиртных напитков, промысловый налог.

В 1862 году впервые были разработаны правила государственной отчетности финансовых средств - произошла бюджетная реформа. Земства ведали местными хозяйственными делами (школами, больницами, дорогами). 25% земского бюджета составляли пособия из государственного бюджета. Городские бюджеты формировались за счет налогов с городских предприятий, сдачи в аренду земли, сбор с недвижимого имущества, сбор с владельцев лошадей. Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета.

После февральской революции в 1917 г. бюджетная система пришла в расстройство. Доходы и расходы формировались на основании иностранных займов. В январе 1918 правительство составило первый советский бюджет на полгода. Конституцией 1918 г. было установлено федеральное устройство и заложены основы бюджетного устройства. Предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов, которые формировались за счет: поступлений от налогов, устанавливаемыми губернскими, уездными, городскими советами; надбавок в размере 40% к подоходному налогу; доходов от местных предприятий и имущества; ссуд и пособий из государственного бюджета. Однако в условиях военного времени реальными были только ежемесячные бюджеты.

К концу 1920г. произошло слияние государственного и территориальных бюджетов. По окончании гражданской войны утверждались квартальные и годовые бюджеты. С образованием СССР в состав государственного бюджета вошли бюджеты союзных республик. Все предприятия и организации вносили отчисления в бюджеты различных уровней. Принятие конституции СССР 1936 г. усилило централизацию управления народным хозяйством и окончательно сформировало бюджетную систему. Бюджетная система состояла из Союзного бюджета, бюджетов 15 республик и бюджета государственного социального страхования. Государственный бюджет СССР оставался неизменным вплоть до распада СССР в 1991г.

1.2 Принципы функционирования бюджетной системы, ее правовые основы

К общим принципам, характеризующим бюджет, можно отнести следующие принципы:

- принцип единства бюджетной системы - означает единство законодательства, организации, функционирования, документации и отчетности, санкций за нарушение, единый порядок исполнения, формирования доходов и расходов.

- принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов - закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, определение полномочий органов государственной власти по формированию доходов.

- принцип самостоятельности - право и обязанность органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно балансировать бюджетные средства; осуществлять бюджетный процесс; устанавливать налоги и сборы, самостоятельно определять направление расходов в соответствии с кодексом.

- принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ - определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование доходов, определение объема, форм и порядка предоставления трансфертов.

- принцип полноты отражения - означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

- принцип сбалансированности - означает, что объем расходов должен соответствовать объему доходов, уменьшенных на суммы выплат из бюджета.

- принцип результативности и эффективности - означает, что при составлении и исполнении бюджетов необходимо достигать наилучших результатов.

- принцип общего покрытия расходов бюджетов - расходы бюджетов не могут быть связаны с определенными доходами, если иное не предусмотрено законом о бюджете.

- принцип прозрачности - означает обязательное опубликование в СМИ утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации, открытость для общества проектов бюджета.

- принцип достоверности - означает надежность показателей прогноза социально - экономического развития.

- принцип адресности и целевого характера - означает, что бюджетные средства доводятся до конкретных получателей с указанием цели их применения.

- принцип подведомственности расходов - получатели бюджетных лимитов вправе получать средства от главного распорядителя, в ведении которого они находятся.

- принцип единства кассы - означает зачисление всех поступлений и выплат с единого счета бюджета.

Бюджетные отношения в государстве осуществляются на базе определенных правовых норм, совокупность которых образует бюджетное право.

1.3 Бюджетное право, его источники, субъекты и нормы

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования бюджетов государства и местных бюджетов, чрезвычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, закрепления прав РФ и ее субъектов, а также в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении. Указанные отношения регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право. Поэтому бюджетное право Российской Федерации можно определить как совокупность финансово - правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственного и местных бюджетов на территории России.

В основе бюджетной системы РФ лежит бюджетное законодательство, в составе которого представлены бюджетный кодекс РФ и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативно правовые акты представительных органов местного самоуправления.

Основным источником бюджетного права в РФ являются:

1) Конституция РФ;

2) Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

3) Налоговый кодекс РФ.

4) законы, принятые на соответствующий год: ФЗ «о федеральном бюджете», Законы субъектов РФ о бюджете субъектов РФ; Правовые акты органов местного самоуправления о местных бюджетах.

5) Законы, регулирующие бюджетные отношения: Федеральные законы; Правовые акты органов местного самоуправления.

Особое место в бюджетном праве занимают нормы, которые подразделяются на материальные нормы и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. к бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.

2 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

2.1 Понятие, принципы, этапы и направления реформирования межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления. Они строятся на следующих принципах:

ь сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

ь самостоятельность бюджетов всех уровней;

ь законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней;

ь объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

ь единство бюджетной системы;

ь равенство всех бюджетов.

Отличительной чертой в РФ является предоставления субъектам право самостоятельно формировать свои отношения с местными органами власти. Федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы была поддержана субъектами.

Для каждого органа власти формирование и исполнение бюджета заключается в привлечении доходных источников. Соответственно отношения между ними направлены на установление разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также необходимого объема межбюджетных финансовых потоков. Перечислим основные направлениями в реформировании межбюджетных отношений.

Разграничение расходных полномочий между региональными и местными уровнями власти регламентируются законодательством РФ: предметы ведения местного самоуправления перечислены в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления»; список расходов, финансируемых из местных бюджетов приводиться в БК РФ. Однако эти законы не полностью разграничивают расходные полномочия и не всегда позволяют однозначно трактовать, какие расходы должны лечь на плечи региональных властей, а какие - стать ответственность местных. Другими словами, оба документа позволяют, скорее, разделить собственность (социальную инфраструктуру), а не возложить ответственность за объем и качество.

Для того чтобы каждый уровень нес ответственность перед населением за качество и количество предоставляемых услуг, законодательство должно сформулировать

1. какие именно услуги будут предоставляться бюджетными учреждениями, а какие передаваться для исполнения в частный сектор;

2. какие услуги и в каком объеме будут дотироваться из бюджета;

3. какой уровень власти будет нести ответственность за нормативно - правовое регулирование и стандарты;

5. какой уровень власти будет нести ответственность за организацию предоставления бюджетных услуг.

Решение по каждому пункту должно основываться на принципах экономической эффективности и социальной значимости бюджетных услуг каждого вида.

Разграничение доходных источников - направление, которое основывается на закреплении доходных источников за уровнями бюджета, а также механизме. Это необходимо для того, чтобы обеспечить каждому уровню финансирование, адекватное его задачам. Следует также учитывать сбалансированность и минимизацию экономических потерь, придерживаясь принципов разграничения:

За местными бюджетами рекомендуется закреплять

1. налоги, являющиеся наиболее стабильными источниками доходов;

2. налоги, база которых наиболее мобильна;

3. налоги, связанные с уровнем благосостояния населения данной территории.

За бюджетами субъектов Федерации рекомендуется закреплять

1. наименее стабильные налоги;

2. налоги, база которых неравномерно распределена по территории региона;

3. налоги, оплачиваемые населением других территорий;

4. прогрессивная составляющая налогов;

5. налоги, поступления от которых зависят от места регистрации налогоплательщика.

Межбюджетные финансовые потоки - разграничение перечисленных выше принципов позволяет приблизиться к решению проблемы несбалансированности бюджетной системы в регионе и сократить масштабы необходимого межбюджетного регулирования. Перераспределение средств из регионального бюджета между местными направлено на преодоление отрицательных средств действующей системы:

- субъективизм (необъективный подход) в распределении финансовой помощи;

- унитарный (единый) подход к формированию бюджетов на региональном уровне;

- нежесткость бюджетных ограничений;

- отсутствие заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов и рационализации расходов

2.2 Финансовая поддержка субъектов Федерации

Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Определяю несколько форм оказания прямой финансовой поддержки:

Субвенция - фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности: используется в течение оговоренного срока, при просрочке субвенция подлежит возврату, ее используют для выполнения конкретных целей.

Дотация - выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия расходов.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов. Предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и безвозмездной основе.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.

2.3 Деятельность Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР)

Регулирование межбюджетных отношений осуществляется на основе формирования и распределения Фонда финансовой поддержки регионам (ФФПР) который был создан в Указом Президента РФ от 22 декабря 1993г. № 2268 для финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в форме трансфертов. ФФПР формирует средства за счет федерального бюджета. Средства фонда распределяются в виде трансфертов между регионами, нуждающимися в поддержке, т.е. в которых среднедушевой уровень доходов ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъектов РФ. Распределение средств осуществляется по единой методике и формуле, учитывающей бюджетные доходы и численность населения.

Средства ФФПР распределяются таким образом, чтобы сопоставить среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ, до одного и того же, максимально возможного уровня. Для этого среднедушевые доходы делятся на величину индекса бюджетных расходов.

Средства ФФПР РФ формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. Предоставления финансовой помощи регламентируется законодательно. В Бюджетном кодексе зафиксирован рад условий предоставления такой помощи.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений не в полной мере отвечает стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем реформировании и развитии.

В настоящее время по уровню децентрализации (передача функций управления от центральных органов власти местным органам) бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеральных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую централизация налогово-бюджетных полномочий. При этом федеральным законодательством установлены крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Кроме того, противоречия между децентрализацией и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются наличием ряда макроэкономических проблем, резким различием в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. С проблемой межбюджетных отношений неразрывно связана и проблема социальных обязательств государства и необеспеченности социальных обязательств. Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, и зачастую без предоставления соответствующих источников финансирования. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов это, прежде всего, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на финансирование сети бюджетных учреждений.

В последние годы предпринимаются определенные меры по решению проблем, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов. Однако этого недостаточно, необходимо внесение изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство, разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998), с изменениями и дополнениями.

2. Закон РФ от 06.07.1991 № 1550 - 1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с изменениями).

3. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. 2-е издание. М., 2007 - 486с.

4. Афанасьев М.П., Кривоногов И.В. Модернизация государственных финансов: учебное пособие. 2-е издание. М., 2007. 440с.

5. Врублевская О.В. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник для вузов. Издание 4. С-П., 2009 - 576с.

6. Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации. М., 2007 - 255с.

7. Свищева В.А. Краткий курс по бюджетной системе России. М., 2008 - 174с.

8. Давыдова Л.В. Направление повышения качества межбюджетных отношений. // Финансы и кредит. - 2007. - № 10(250).